客座评论：依法治党还是纪委治政？

（德国之声中文网）新颁布的《中共党内问责条例》，是经由中共中央政治局28日的会议审议通过的。按照此前26日的"政治局集体学习"习近平的讲话，这一问责条例是为促进所谓"依法治党"，在2009年的《领导干部问责暂行规定》的基础上程序化、制度化的结果。即把问责变为纪委部门可操作的常态化机制，以此应对似乎面临失控的治理危机。

近半年来，随着习近平执政进入第四个年头，中国境内各种安全事故此起彼伏，大规模的民众抗争事件上升，尤其近期一系列貌似偶然性的个体死亡事件以及轻率的行政决策所引发的舆论和抗争，正在开始改变中国的政治议程，如雷洋之死，江苏、湖北等地市民对高考减招的抗议、湖北仙桃、潜江居民抗议垃圾焚烧厂和农药厂的建设等等，不仅暴露出中国统治精英们过去几年来口口声声改善"国家治理"的虚伪、无能，也一次次地证实着官僚体系的混乱和失责。

整治"不作为乱作为"

难怪中共领导人习近平近半年来对此大加鞭挞，称之为"不作为、乱作为和慢作为"，中国地方政府内部的"不作为乱作为"专项整治也在"纪委巡视组"脚步到达前纷纷上路，大有取代过去三年"反腐为中心"的态势，很能反映当下中国官僚系统内部的士气低落、普遍怠政的情形。"中共党内问责条例"的出台正是在这一背景下出台的，试图以"严格党法"的纪律约束，解决党政官僚的失控倾向。

从设计思路上看，似乎是为了引进所谓"责任政治"。而1949年以来的中国政治，只有"三个忠于"的意识形态教条，并无责任政治的任何概念或机制，而所谓无限忠于党、忠于人民的意识形态在实际政治生活中，不过是向上负责，特别是向提拔自己的长官负责。当然，还有水平方向的向同属一个派系的利益圈子负责。在江、胡时代，当利益集团逐渐坐大，取代了革命时期的山头和派系之后，各个利益集团便成为贯穿中央和地方两个层面的政治机制。一旦出事，首先是为集团利益考量，寻其庇护，维护集团利益，兼顾不同利益集团间的平衡。宣传、舆论亦是可操控的利益集团，并无特殊。官僚系统内部这种赤裸裸的利益集团机制，或许才是中共内部的所谓问责的前提，与西方民主政治语境下的责任政治有着天壤之别，也无绝对的垂直责任可言。只是面对近年来新媒体的公共舆论，问责才遮遮掩掩地被提及，逐渐进入到党内话语之中。

纪委凌驾行政机关

因此，不能不令人怀疑中共的党内问责制的指向，似乎正是为了应对这种盘根错节的党内利益集团关系。然而，问责机制所赋予纪委机关的问责权，却第一次在巡视权和巡视组机制之外，让纪委部门拥有了凌驾行政机关之上的监督权力，而不再是平行的纪律监察权。这意味着，纪委部门实际上拥有了常态化的行政干预权力，如中国古代军制中的监军或者行政体系中的巡抚一般，由监察部门掌握着事实上的最高行政权力。另一方面，正在中共党内讨论的纪委垂直体制，更将强化这一权力，也超越现行的党委负责制，各地的纪检领导将变成事实上的封疆大吏，而中纪委也势必转型为国务院之上的小国务院。

如此一来，中共党政关系、政治结构都将面临着一个微妙的转型。毕竟，在缺乏向选民负责的基本条件下，党内问责之责，在纪委部门的权力膨胀之后，最终只能指向对最高元首的政治效忠。那也意味着中共内部的个人集权化与现有的利益集团政治之间的紧张更为加剧。外界或许能从即将到来的夏季北戴河会议初见端倪，十九大前的人事布局和卡位或将因此清晰许多。

白信为政治学博士、北京独立政治观察家。

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