NSU: Behördenversagen

Der NSU-Prozess in München soll zehn Morde und zwei Bombenanschläge aufklären, zu denen sich 2011 der rechtsextremistische "Nationalsozialistische Untergrund" (NSU) bekannte. Nach dem Mord an Enver Şimşek im Jahr 2000 wurden weitere acht Männer mit derselben Waffe erschossen, 2007 folgte der Mord an der Polizistin Michèle Kiesewetter. Eine Nagelbombe in der Kölner Keupstrasse verletzte 22 Menschen. Die Täter wurden nicht gefasst, die Polizei ermittelte intensiv gegen die Opfer und ihr Umfeld.

Wolfgang Seibel ist Professor für Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Universität Konstanz und lehrt an der Hertie School of Governance in Berlin. Im Dezember 2014 publizierte er in der Zeitschrift "der moderne staat - dms" seine Studie "Kausale Mechanismen des Behördenversagens: Eine Prozessanalyse des Fahndungsfehlschlags bei der Aufklärung der NSU-Morde".

DW: Prof. Seibel, Sie haben das Behördenversagen bei der Aufklärung der NSU-Verbrechen untersucht. Was sind die Gründe für dieses Versagen?

Wolfgang Seibel: Auf Grundlage des Berichts des Bundestags-Untersuchungsausschusses schält sich zweierlei heraus. Das erste ist eine Fehldiagnose im Fahndungsansatz: Die Polizei ging von Anfang an davon aus, dass es sich um "milieubedingte" Straftaten im Bereich Organisierter Kriminalität handele. Das andere hat damit zu tun, wie Polizei in Deutschland organisiert ist: Sie ist stark dezentral. Bei einer Mordserie, die sich fast über das ganze Bundesgebiet erstreckt, gibt es natürlich Koordinationsprobleme.

Müsste man solche Fehler nicht im Lauf der Zeit korrigieren?

Während in der Öffentlichkeit der Eindruck vorherrscht, dass Verfassungsschutz und Polizeibehörden durchgehend versagt hätten, stellt sich bei näherer Betrachtung heraus, dass die Polizei 2004 nach fünf Morden der Auffassung war, dass man mit dem Fahndungsansatz nicht weiter kommen würde. Die Anstöße zur Änderung kamen aus der Polizei. Doch sie wurden auf höheren Ebenen der Verwaltung und in der Politik nicht aufgegriffen.

Was ist da passiert?

In Bayern gab es die Initiative, die Fahndungskompetenz beim Bundeskriminalamt (BKA) zu bündeln, mit der Begründung, dass bei dieser Mordserie in mehreren Bundesländern zu erwarten war, dass sie weitere Opfer fordern würde. Diese Initiative versandete auf den höheren Ebenen der Polizei. Der Anstoß zur Übertragung auf das BKA hätte vom damaligen bayerischen Landespolizeipräsidenten Waldemar Kindler ausgehen müssen. Ihm wurde aber von seinen Beamten gesagt, dass man im BKA der Kompetenzübertragung skeptisch gegenüber stehe. Weil Kindler dem BKA nicht auf die Füße treten wollte, hat er keinen Antrag gestellt, während man im BKA auf der Leitungsebene von diesen Vorgängen zu diesem Zeitpunkt gar nichts wusste. Wir wissen heute, dass noch fünf Morde folgten. Es ist 2004 unterblieben, die Fahndungsorganisation so auszurichten, dass man eine höhere Erfolgsaussicht gehabt hätte. Kindler hat den Anstand gehabt, das vor dem Untersuchungs-Ausschuss als Fehler einzugestehen.

Gab es Versagen in den weiteren Ermittlungen?

Bei den NSU-Morden versagten nicht nur die Behörden. Es gibt Situationen, wo man auch von einem politischen Versagen sprechen kann. 2006 gab es eine weitere Möglichkeit, die Kompetenz beim BKA zu bündeln, diesmal auf Initiative des BKA. Das scheiterte daran, dass man sich im Bundesinnenministerium nicht den Ruck geben wollte, die Kompetenzen zu Lasten der Länderpolizeien an sich zu ziehen.

Muss man sich bei einer solchen Serie brutaler Morde nicht wundern?

Natürlich. Bemerkenswert ist ja, dass die damit befassten Polizeibeamten sich selbst gewundert haben. Denen war klar, dass sie mit der Annahme von milieubedingten Straftaten in einer Sackgasse gelandet waren. Das Bizarre war, dass immer wieder Gelegenheiten verpasst wurden, so auch nach dem Nagelbombenanschlag in der Kölner Keupstraße 2004. Dort gab es von der Kölner Polizei und vom Landeskriminalamt (LKA) Nordrhein-Westfalen (NRW) unmittelbar nach dem Anschlag die klare Definition eines "terroristischen Gewaltakts". Diese Diagnose war ja absolut zutreffend. Wäre sie aufgegriffen worden, hätte sie umgehend die Zuständigkeit des Generalbundesanwalts und des BKA ausgelöst. Doch wenige Minuten, nachdem das LKA das an das Innenministerium in NRW übermittelt hatte, kam die Weisung zurück, von dem Sprachgebrauch "terroristischer Gewaltakt" abzusehen. Das war eine kritische Weggabelung, wo eine Gelegenheit verpasst wurde, die Fahndung auf den Generalbundesanwalt und das BKA zu übertragen. Das hätte verhindert, dass man blind weiter auf der alten Spur weiter gefahndet hätte: Es könne sich nur um eine Tat aus dem Umfeld dieses Stadtgebiets handeln, das überwiegend von türkischstämmigen Mitbürgern bewohnt wird.

Welche Rolle spielte es, dass die ersten neun NSU-Mordopfer einen Migrationshintergrund hatten?

Es waren türkischstämmige Kleingewerbetreibende und ein Grieche. Wenn das Angehörige der alteingesessenen Mehrheitsgesellschaft gewesen wären, wäre der Aufmerksamkeitspegel der Politik instinktiv wesentlich höher gewesen: Wenn das Risiko besteht, dass von dieser Mordserie auch andere betroffen sind, die angsterfüllt ihre Politiker oder Spitzenbeamten unter Druck setzen, löst das ein anderes Verhalten aus, als wenn es eine gut eingrenzbare Gruppe zu sein scheint - Migranten oder eine andere Minderheit. Meiner Ansicht nach hatte die Allgemeinbevölkerung kein Bedrohungsempfinden, das wurde von den Politikern so empfunden und die Medien hatten sich auch darauf eingestellt. So unterblieben größere Anstrengungen, die Fahndung effektiver zu gestalten.

Wenn Politiker sagten, es sei kein "terroristischer Gewaltakt", prägt das dann ihre Wahrnehmung?

Das ist richtig. Politiker haben natürlich eine Verantwortung, die über eine subjektive Wahrnehmung von Risiken für die Mehrheit der Bevölkerung hinausgehen muss. Für einen Politiker, der den Rechtsstaat und die Verfassung ernst nimmt, hat jedes Menschenleben den gleichen Wert. Der Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit ist im Grundgesetz genauso hochrangig angesiedelt wie die Gleichheit vor dem Gesetz. Beides ist objektiv verletzt worden, nicht durch Vorsatz, wie ich meine, weder bei der Polizei noch bei den Politikern. Aber objektiv hat das Unterlassen einer effektiveren Fahndungsorganisation dazu geführt, dass der Grundrechtsschutz für Angehörige einer Minderheit wahrscheinlich geringer ausgefallen ist, als wenn es sich um Betroffene der Mehrheitsgesellschaft gehandelt hätte.

Ist unser System nicht gut genug aufgestellt, um Minderheiten zu schützen?

Der Tendenz nach könnte man das so sagen. Es ist aber immer die Frage, wie das Verantwortungsbewusstsein der Politiker und der Spitzenbeamten ist, die an Politiker bestimmte Entscheidungsvorschläge herantragen müssen. Der damalige BKA-Präsident Jörg Ziercke, hätte die Möglichkeit gehabt, das Anfang Mai 2006 dem damaligen Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble vorzutragen, weil ihn seine engsten Mitarbeiter ausdrücklich dazu aufgefordert hatten. Da geht es um Verantwortlichkeit, die man für den Grundrechtsschutz ohne Ansehen der Person haben muss, auch als hochrangiger Leiter einer Bundesbehörde. Es darf nicht so sein, dass durch Konfliktvermeidungsverhalten von Spitzenbeamten oder Politikern Grundrechte aufs Spiel gesetzt werden. Im Kompetenzgeflecht von BKA und Länderpolizei wollte sich niemand gegenseitig das Wasser abgraben.

Was sollte man aus Ihrer Studie lernen?

Dass der Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit und die Gleichheit vor dem Gesetz unbedingt gilt: Ohne Relativierungen, ohne Rücksicht auf Empfindlichkeiten oder darauf, wer die Betroffenen sind. So etwas sollte im Bewusstsein gerade derjenigen verankert sein, die für die Innere Sicherheit Verantwortung tragen. Ich denke, dass wir durch die zahlreichen Untersuchungen, Dokumente und Berichte von den Parlamentarischen Untersuchungsausschüssen die Chance haben, wirklich etwas daraus zu lernen.

Gibt es Einsicht bei den Verantwortlichen?

Diejenigen, die nicht mehr im Amt waren, haben sehr offen, auch schonungslos sich selbst gegenüber vor dem Bundestags-Untersuchungsausschuss ausgesagt. Das gilt für den damaligen Landespolizeipräsidenten Kindler oder den damaligen BKA-Vize-Präsidenten Bernhard Falk, der vor dem Bundestags-Untersuchungsausschuss kein Geheimnis daraus gemacht hat, dass es auch zu Fehleinschätzungen im BKA gekommen ist. Man sieht, dass diejenigen, für die es noch um etwas ging - Herr Ziercke war ja noch BKA-Präsident, als er ausgesagt hat -, sich sehr viel vorsichtiger und teilweise auch selbstgerechter geäußert haben.

Sehen Sie einen Lernerfolg aus dem Versagen bei den NSU-Ermittlungen?

Das muss man wohl skeptisch einschätzen, jedenfalls solange in der öffentlichen Wertung der Akzent ausschließlich darauf gelegt wird, dass es sich um Behördenversagen im engeren Sinn und nicht auch um politisches Versagen gehandelt hat. Man wird der Sache auch nicht vollkommen gerecht, indem man unterstellt, dass es hier so etwas wie einen strukturellen Rassismus gegeben habe, wie das im Minderheiten-Votum der Linkspartei zum Untersuchungsbericht geschehen ist. Wichtig ist, dass man das Risiko erkennt, dass elementare Grundrechte verletzt werden, dass es Situationen geben kann, in der Polizisten, Verfassungsschützer, Behördenleiter, aber auch Politiker der Versuchung von Opportunitätsüberlegungen unterliegen. Das darf beim Grundrechtsschutz niemals passieren.

Das Interview führte Andrea Grunau.