"Missbilligung der föderalen Ordnung"

DW: Herr Papier, an diesem Freitag (15.03.) hat der Bundesrat der Grundgesetzänderung für den sogenannten Digitalpakt zugestimmt. Für Finanzhilfen des Bundes zur Digitalisierung der Schulen geben die Länder einen Teil ihrer Hoheit in der Bildungspolitik auf. Geht damit ein Stück Föderalismus verloren in Deutschland?

Hans-Jürgen Papier: Ja, das kann man so sehen. Ohne, dass ich damit zum Ausdruck bringen möchte, dass diese Änderung des Grundgesetzes nun ihrerseits verfassungswidrig wäre. Aber ich würde politisch, verfassungspolitisch, betonen wollen, dass die geplante Grundgesetzänderung eben doch einen weiteren Schritt in Richtung einer schleichenden Erosion der Bundesstaatlichkeit darstellt. Und die Bundesstaatlichkeit gehört nun mal zu den sogenannten ewigen Verfassungsprinzipien Deutschlands.

Wird dieses ewige Verfassungsprinzip der Bundesstaatlichkeit irgendwann nur noch eine leere Hülle sein?

In der Tat. Es ist meine Befürchtung, dass man auf diese Weise Schritt für Schritt aus dem Bundesstaat Bundesrepublik Deutschland faktisch einen unitarischen Einheitsstaat macht, in dem dann irgendwann die Bundesländer nicht mehr über eigene Staatlichkeit verfügen wie es das Grundgesetz eigentlich voraussetzt, sondern salopp gesagt zu Verwaltungsprovinzen werden. Das wäre dann im Grunde eine Durchlöcherung des Bundesstaatsprinzip, das dann möglicherweise nur noch auf dem Papier steht.

Warum halten Sie die Eigenstaatlichkeit der Länder für so entscheidend?

Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass das demokratische Prinzip, das Selbstbestimmungsrecht der Völker, sich am besten in einer kleineren politischen Einheit realisiert. Dies ist noch immer nicht widerlegt und hat sich eher bestätigt in der geschichtlichen Entwicklung, insbesondere nach dem Zweiten Weltkrieg. Je größer die politische Einheit, desto eher degeneriert das demokratische Selbstbestimmungsrecht der Völker. Deshalb ist das föderale Prinzip in meinen Augen nicht nur ein Organisationsprinzip, das man, wenn es einem unzweckmäßig erscheint, über Bord werfen kann. Sondern es hängt, jedenfalls nach der Vorstellung unserer Verfassungsordnung, eng zusammen mit dem demokratischen Prinzip. Und dem demokratischen Prinzip ist eben auch so etwas immanent wie Subsidiarität. Dass also, soweit möglich und soweit sinnvoll, zunächst einmal die kleinere politische Einheit tätig werden sollte bevor sich dann die höhere politische Einheit einer Sache annimmt.

Anstelle von Subsidiarität tritt nun häufig die gegenseitige Abhängigkeit verschiedener politischer Ebenen. Was sind die Folgen dieser Entwicklung, der sogenannten Politikverflechtung?

Es gibt auf diese Weise eine starke Verantwortungsvermischung. Niemand ist dann aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger für politische Entscheidungen letztlich verantwortlich zu machen. Die Länder können sagen, die Fehlentwicklungen im schulischen Bereich beruhten darauf, dass sie zu wenig Geld vom Bund bekommen haben. Der Bund sagt, dass die Länder die Gelder nicht ordnungsgemäß ausgegeben haben, und so weiter. Jeder kann im Grunde die Verantwortung auf die andere Ebene schieben. Und der Bürger kann mit seinem politischen Wahlrecht keine wirklichen Sanktionen mehr ausüben.

Könnte man den Ländern nicht durch einen größeren Anteil an Steuereinnahmen Raum verschaffen?

Das wäre meine Forderung. Wenn man wirklich den Föderalismus am Leben erhalten will, dann sollte man auf die Instrumentarien zurückgreifen, die das Grundgesetz dafür zur Verfügung stellt. Wir nennen das juristisch Konnexitätsprinzip, dass die politische Einheit, die nach dem Grundgesetz eine Aufgabe zu erledigen hat - also zum Beispiel im Bereich der Schule die Länder -, dass sie dann auch die Kosten zu tragen hat. Also eine Verbindung zwischen Aufgaben und Ausgaben. Das hat nicht nur formalen Charakter, sondern dahinter steckt eben eine klare Verantwortungszuweisung im Verhältnis von Bund und Ländern. Und deshalb geht unsere Finanzverfassung davon aus, dass den jeweiligen politischen Einheiten oder Ebenen diejenigen Anteile an den Gemeinschaftsteuern zum Beispiel zukommen sollen, die sie brauchen, um ihre Aufgaben verantwortungsvoll und effizient zu erfüllen. Man könnte zum Beispiel den Anteil der Länder an den Erträgen der Umsatzsteuer neu verteilen.

Laut Umfragen ist eine Mehrheit der Deutschen für eine einheitlichere Bildungspolitik. Ist der Kampf für den Föderalismus in Deutschland nicht ein Kampf gegen Windmühlen?

Den Eindruck kann man bisweilen gewinnen. Es gibt eine große Diskrepanz zwischen den sonntäglichen Lobpreisungen des Föderalismus und der werktäglichen Missbilligung oder Geringschätzung der föderalen Ordnung. Da ist dann schnell vom Flickenteppich die Rede, von Kleinkariertheit und so weiter und so fort. Damit wird diese Einschätzung in der Bevölkerung zum Teil von der Politik befördert.