Investoren verklagen Krisenstaaten

Diese Geschichte beginnt mit Christian Bellak, weil er etwas zu sagen hat, was man sich im Verlauf der Geschichte immer wieder vor Augen halten sollte. Bellak ist Professor an der Wirtschaftsuniversität Wien und hat sich die Mühe gemacht, 40 Studien anderer Wissenschaftler zu vergleichen und auszuwerten, um herauszufinden, ob Investitionsschutzabkommen die Wirkung haben, die sie haben sollen.

Solche Investitionsschutzabkommen werden in der Regel zwischen zwei Staaten abgeschlossen und sie zielen darauf ab, Investoren vor willkürlichen Übergriffen des Gastlandes zu schützen - also zum Beispiel vor Enteignungen. Es gibt mittlerweile mehr als 3000 solcher Abkommen weltweit.

Warum so viele Staaten bereit sind, ihren ausländischen Investoren solche Garantien einzuräumen ist schnell erklärt: Sie erhoffen sich dadurch mehr Investitionen aus dem Ausland. Darum geht es, und genau da setzt Bellaks Metastudie an. 1200 Einzelergebnisse hat er sich durchgesehen – mit dem Ergebnis: Die Schutzabkommen haben nur geringe Auswirkungen auf die Investitionsbereitschaft von Unternehmen.

Nun könnte man sagen: Wenig ist besser als nichts, aber so einfach ist die Sache mit den Abkommen nicht, denn sie haben auch Folgen, sagt Bellak, Folgen, "die von vielen Staaten nicht vorausgesehen wurden".

Wer klagen kann, riskiert - zu viel

Solche Folgen bekommt gerade Griechenland zu spüren. Obwohl das Land 2010 schon mitten in der Krise war, kaufte die slowakische Poštavá Bank griechische Staatsanleihen. Ratingagenturen warnten vor Problemen, stuften etwa zu dieser Zeit griechische Anleihen auf Ramschniveau herab.

Im März 2012 kam es zum Schuldenschnitt. Griechische Staatsanleihen waren in der Folge nur noch die Hälfte wert. Der Schuldenschnitt war die Bedingung der Troika, um einem zweiten Rettungspaket für Griechenland zuzustimmen. Trotzdem verklagte die slowakische Poštavá Bank den griechischen Staat auf der Grundlage eines Investitionsschutzabkommens, das nach Bellaks Studie dem beklagten Staat kaum etwas bringt.

Auch Zypern wird verklagt. Ein griechischer Anteilseigner der zyprischen Laiki-Bank, die sich mit griechischen Anleihen verspekuliert hat, möchte dafür entschädigt werden, dass die Bank im Zuge der Krise verstaatlicht wurde. 800 Millionen fordert der Kläger. Dass der griechische Investor die riskanten Geschäfte der Bank mit vorangetrieben hat, hielt ihn von dieser Klage nicht ab.

Spekulanten seien das, die in ein Land gingen, obwohl sie gewusst hätten, dass sie Verluste machen würden, kritisiert Pia Eberhardt von der lobbykritische Organisation Corporate Europe Observatory. "Aber sie nehmen diese Verluste in Kauf, weil sie wissen, sie können auf einem parallelen Weg ihre Gewinne wieder einklagen."

Was Eberhardt sagt, ist viel mehr, als dass ein Unternehmen, das sich verspekuliert hat, nun auf Teufel komm raus seine Verluste wieder wett machen möchte. Eberhardt sagt, dass es diese hochriskanten Investitionen vermutlich nie gegeben hätte, wäre da nicht das Kalkül, dass andere für die Verluste aufkommen.

Investitionsschutzpolitik gegen fairen Wettbewerb

Eberhardt befürchtet, dass solche Klagen zur Norm werden und auf diese und andere Krisenländer eine ganze Klagewelle zukommen könnte. Allein Griechenland hat 39 Investitionsschutzabkommen abgeschlossen.

Gegen manche Klagen von Investoren hätte Eberhardt nicht viel einzuwenden. Es will ihr allerdings nicht einleuchten, warum sich ausländische Investoren nicht an die nationalen Gerichte des Gastlandes wenden müssen – so wie inländische Unternehmen. "Aus ökonomischer Sicht ist das wettbewerbsverzerrend", sagt Bellak von der Wirtschaftsuniversität in Wien in einem Gespräch mit der DW. Auf der einen Seite gäbe es eine EU-Wirtschaftspolitik, die versuche gleiche Bedingungen zwischen Investoren herzustellen, auf der anderen Seite aber würde dies von einer gegenläufigen Investitionsschutzpolitik konterkariert.

Denn im Gegensatz zum inländischen Investor kann der ausländische vor ein besonderes Schiedsgericht ziehen.

Die Klage der slowakischen Bank gegen Griechenland und die Klage gegen Zypern liegen bei der ICSID - dem Internationalen Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten in Washington. Griechische oder zyprische Gläubiger, die ebenfalls viel Geld verloren haben, können sich nicht an das ICSID wenden. Es bleibt einzig und allein ausländischen Investoren vorbehalten, ihre Ansprüche dort geltend zu machen.

Das ICSID ist kein gewöhnliches Gericht, sondern vielmehr die Verwaltungsstelle für Schiedsverfahren. Bei solchen Schiedsverfahren gibt es zwar auch Richter, aber es sind keine Beamten, sondern vielmehr Rechtsexperten, die an Universitäten lehren oder in Rechtskanzleien arbeiten und ad hoc einberufen werden. Sie werden je nach Verfahren bezahlt. Je mehr Klagen es gebe, kritisiert Eberhardt, desto mehr können sie verdienen. "Das ist ein großer Anreiz, das System zugunsten derjenigen zu halten, die als einzige klagen können", sagt sie im DW-Interview.

Viel Entscheidungsmacht, wenig Kontrolle

In der Tat scheint das System anfällig zu sein, missbraucht zu werden. Wer am ICSID in einem Fall als Schiedsrichter arbeitet, kann in einem anderen Fall durchaus auch Anwalt sein. Von den 15 Top-Richtern, die nach Eberhardt mehr als die Hälfte aller Streitigkeiten aufgrund eines Investitionsabkommens entschieden haben, fungieren etwa die Hälfte auch als Anwalt in solchen Verfahren.

Und das ist lukrativ: 80 Prozent aller Verfahrenskosten sind Anwaltskosten. Bei einem Stundensatz von bis zu 1000 Dollar kommen schnell Millionenbeträge zusammen. Das ist zumindest ein Anreiz, das System anzuheizen.

Was Eberhadt kritisiert, löst bei Klaus Sachs Unverständnis aus. Sachs ist einer von vier Schiedsrichtern, die die deutsche Regierung auf die ICSID-Liste gehoben hat. Er ist Anwalt bei einer großen Rechtskanzlei und Lehrbeauftragter der Ludwig-Maximilians-Universität in München. Bei sechs ICSID-Verfahren war er Richter.

Eberhardt geht ihm mit ihren Vorwürfen entschieden zu weit. In seinen Augen verspielen die Schiedsrichter, die zu den angesehensten Juristen eines Landes zählen, ihren Namen, wenn sie nicht fair und professionell urteilen. Gerade die Urteile würden dies widerspiegeln: "Man kann nicht sagen, dass die Rechtsprechung staatenlastig ausgefallen wäre", findet Sachs und fügt hinzu "auch prominente Klagen wurden abgewiesen. Es hat sich eigentlich eingespielt . Es gibt aber ein paar Graubereiche, die zu Rechtsunsicherheit führen."

Große Interpretationsspielräume

Einer dieser Graubereiche ist eine Standardformulierung in den Investitionsschutzabkommen, die zu den meisten Klagen vor dem ICSID geführt hat: Üblicherweise steht in den Abkommen, dass ausländische Investoren gleich und fair behandelt werden sollen. Für Eberhardt ist das ein "Gummiparagraph", für Bellak eine Formulierung, die sehr viel Interpretierungsspielraum lässt, und selbst Sachs, der grundsätzlich in das System vertraut, ist mit diesem Punkt nicht zufrieden.

"Im konkreten Fall festzustellen, was der Fair and Equitable Treatment-Standard genau bedeutet, ist bei einer solchen Generalklausel schwer zu ermitteln", sagt Sachs. Vor diesem Hintergrund würden Investoren oft zum Schluss kommen, unfair behandelt worden zu sein und Klage einreichen.

Und das ist in den Augen von Sachs, eine der Erklärungen dafür, dass die Zahl der Schiedsverfahren Mitte der 90er-Jahre schlagartig zugenommen hat.

Noch in den 80er-Jahren waren es nicht viele Fälle, die vors ICSID gebracht wurden. In manchen Jahren wurde kein einziges Verfahren aufgenommen. Mittlerweile weist das ICSID eine Liste mit knapp 190 laufenden Verfahren auf, 280 Verfahren sind bereits abgeschlossen. Allein in den Jahren 2012 und 2013 kamen rund 80 neue Verfahren hinzu. Solche Investor-Staat-Klagen werden seit dieser Zeit übermäßig oft gegen Spanien eingereicht, das bis dahin nur ein einziges Mal auf der ICSID-Anlagebank saß.

Lange Zeit nämlich garantierte der spanische Staat Erzeugern von Wind- und Solarstrom hohe Preise. Spanien war ein Paradies für Solarunternehmen, die auch aus dem Ausland nach Spanien kamen. Als jedoch 2008 die Finanzkrise ausbrach und Spanien unter Druck kam, entschied die spanische Regierung die Subventionen radikal zu kürzen. 22 Konzerne verklagen nun das Land wegen entgangener Gewinne. Eberhardt zufolge verlangen sie 700 Millionen Dollar. Verliert Spanien die Verfahren, müssen seine Bürger zahlen – in einer Zeit, in der sie aufgrund der Krise starke Einschnitte hinnehmen müssen.

Investoren lagern politisches Risiko aus

Für Eberhardt sind diese Verfahren ein weiterer Beweis dafür, wie Investoren und ihre Anwälte auch dann klagen, wenn der Staat einfach seinen Aufgaben nachgeht, wenn er Reformen anstrengt oder Gesetze erlässt, um beispielsweise die momentane Wirtschaftskrise zu bewältigen. Es gehe nicht mehr darum, Investoren zu schützen, wenn sie von Staaten wirklich unfair behandelt oder enteignet würden, glaubt Eberhardt. "Dieses System hat sich gewandelt zu einem System, das Unternehmen weltweit nutzen, um Politik anzugreifen, die ihnen nicht passt."

Vor allem mit dem geplanten Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA sieht Eberhardt große Probleme auf Europa zukommen.

Momentan sind die Verhandlungen über den Investitionsschutz zwar für drei Monate ausgesetzt worden und die EU-Kommission beteuert, man werde ein besseres Abkommen abschließen. Die Wochenzeitung "Zeit" behauptet jedoch, dass in einem ihr vorgelegten Vertragsentwurf nach wie vor eine faire und gerechte Behandlung ausländischer Investoren verlangt wird. Die vielkritisierte problematische "Gummiklausel" wäre demnach nicht verschwunden.

Eberhardt befürchtet eine Klageschwemme aus den USA und dass Europas Bürger das teuer zahlen müssen. Und das, obwohl solche Abkommen nachweislich wenig bringen. Der Staat könnte auch ebenso gut die Körperschaftssteuer um ein Prozent senken, rechnet Bellak vor. Die Wirkung auf Direktinvestitionen aus dem Ausland wäre in etwa die Gleiche wie bei einem Investitionsschutzabkommen.