（精华版）刘奥、张双龙|经济增长目标设定如何影响财政透明度？——来自地级及以上城市的经验证据
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► 刊期：《经济与管理研究》2023年第10期
► 作者简介：刘奥，中国财政科学研究院博士研究生；张双龙，中南财经政法大学财政税务学院博士研究生，通信作者。
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内容提要
财政透明是提升政府治理水平，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要措施。本文基于经济增长目标管理和政府行为视角，提出财政透明度与经济增长目标之间存在着先促进后抑制的倒U型关系；进而利用2013—2019年的地级及以上城市数据，实证检验经济增长目标对财政透明度的线性效应和非线性效应，并对其进行了机制检验、异质性分析与拓展研究。研究结果验证了本文提出的理论假设，且经济增长目标主要通过扩大基建投资等降低财政透明度，通过吸引外商直接投资提高财政透明度，而土地出让单价在地方经济增长目标影响财政透明度的作用中具有不同效应；经济增长目标对财政透明度的影响在不同地区、不同市场化水平、不同等级城市之间均存在显著差异。研究结论有助于厘清财政透明度与经济增长目标之间的具体关系，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化以及保障高质量发展提供政策参考依据。
关键词
政府行为；财政透明度；经济增长目标；外商直接投资；土地出让
引用格式
刘奥,张双龙.经济增长目标设定如何影响财政透明度?——来自地级及以上城市的经验证据[J].经济与管理研究,2023,44(10):14-32.
一、研究背景
财政透明作为提升政府治理水平，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要措施备受关注。近年来党和国家不断提高政府财政信息的公开透明程度，“财政透明”也频繁出现在国家重大政策法规的文件和公报中。财政透明是建立廉洁高效的行政管理体制的重要环节，也是建立良好公共治理的必然要求。同时，中国财政透明度还有很多改善空间，且与其他治理现代化高水平国家仍存在较大的差距。
影响政府财政信息公开的原因包括很多方面，如政治制度、经济因素及技术水平等。政府及官员在财政信息公开进程中起着关键作用。近年来学者们已注意到财政透明度与地方政府行为密切相关，但对地方政府行为和财政透明度的相关研究主要集中在理论层面，经验分析则仅从官员政治激励和预算制度等角度展开，并未找到一个较为统一的方式考察地方政府行为对财政透明度的影响。在目标管理体制和政治晋升激励下，地方政府及官员间的激烈竞争会影响地方政府行为，且其最终表现为经济增长竞争，转化为经济增长目标设定。地方政府通过设定经济增长目标引导或直接干预辖区资源配置实现经济增长的同时，会直接影响地方财政透明度，进而影响地方政府的治理能力。此外，经济增长目标加剧了地方政府债务与融资等问题，而根据《2021年中国市级政府财政透明度研究报告》，政府性债务与政府融资等是中国地方财政透明度的重要影响因素。由此可发现，地方经济增长目标与财政透明度之间存在着密切关系，二者均是地方政府的核心目标，对于实现国家治理体系和治理能力现代化和高质量发展具有重要意义。因此，有必要探讨经济增长目标对财政透明度的影响，厘清二者之间的具体关系，为推进国家治理体系和治理能力现代化以及保障高质量发展提供政策参考依据。鉴于此，本文考察财政透明度与经济增长目标之间的非线性关系，实证分析经济增长目标对财政透明度影响的作用机制及其异质性，并进一步基于经济增长目标的层层加码及其约束程度进行拓展分析。二、创新之处
本文的主要贡献体现在四个方面。第一，基于地方政府行为视角，探讨了在目标压力和晋升激励背景下经济增长目标与财政透明度的关系，弥补了以往文献对财政透明度影响因素研究的不足。
第二，梳理了经济增长目标影响财政透明度的理论机制，并提出财政透明度与经济增长目标之间存在着先促进后抑制的倒U型关系，通过实证分析验证了这一理论假设，且发现中国地方政府经济增长目标平均处于抑制财政透明度的阶段，因此随着经济增长目标的不断下降，中国财政透明度仍存在着上升空间，为推动地方政府提升财政透明度提供了有价值的参考依据。
第三，拓展了现有关于地方经济增长目标的研究。虽然已有大量文献针对地方经济增长目标与经济增长、政府行为及市场行为的关系展开研究，但没有文献系统探讨经济增长目标与财政透明度的关系。
第四，拓展了经济增长目标层层加码和目标约束程度对财政透明度的影响，不仅为优化经济增长目标管理体制提供了启示，还为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了参考依据。
三、结论与建议
本文探讨了经济增长目标对财政透明度的影响及其理论机制，并对其进行了异质性分析与拓展研究。研究发现：（1）财政透明度与经济增长目标之间存在着先促进后抑制的倒U型关系，即经济增长目标低于某一特定阈值时经济增长目标上升会促进财政透明度，经济增长目标高于这个特定阈值时经济增长目标上升会抑制财政透明度。由于样本期间内各地经济增长预期目标大多超过了特定阈值，因此财政透明度与经济增长目标之间也存在显著的负向线性关系。（2）经济增长目标通过扩大城市基建投资等降低财政透明度，通过吸引外商直接投资提高财政透明度，而土地出让单价在地方经济增长目标影响财政透明度的作用中具有不同效应。（3）中西部地区、市场化水平低地区、低等级城市以及经济增长预期目标完成地区的财政透明度与经济增长目标之间存在着倒U型关系；经济增长目标对市场化水平高地区、高等级城市以及经济增长目标未完成地区的财政透明度存在负向影响。（4）经济增长目标层层加码显著抑制财政透明度；经济增长目标软约束促进财政透明度，硬约束抑制财政透明度。
根据上述研究结论，可提出如下政策启示：
第一，以经济高质量发展与政府治理效率等多目标为导向科学设定经济增长预期目标。目前地方经济增长目标大多高于适宜地方政府改善财政透明度的阈值，不利于地方财政信息的公开透明。因此，在推动经济高质量发展背景下，政府应兼顾政府治理效率和财政信息公开透明等情况科学规划经济增长目标，破除唯GDP论。如果过于强调GDP政绩考核，地方政府可能会设定远超其能力范围内的经济增长目标，无视经济增长规律，将抑制地方财政信息的公开。第二，增强地方政府财政信息公开的内在驱动力，提高财政透明度在地方政府绩效考核中的地位，协调好财政透明度与经济增长考核目标的关系。第三，科学规划地方辖区内的基础设施和重大项目建设。地方政府应避免为竭力完成地方经济增长预期目标而造成资源配置低下、项目建设重复等问题；在地方基础设施重大建设立项的同时需提前考虑地方财政的承载力，避免财政失衡而导致地方政府无法依照要求公开财政信息。第四，优化地方政绩考核方式，逐步缓解经济增长目标的层层加码特征以及经济增长预期目标硬约束。层层加码和硬约束特征均不利于地方财政信息的公开。因此，地方政府为实现经济高质量发展应弹性设定经济增长预期目标，赋予其灵活性，同时降低经济增长目标未完成的负面作用。
（全文刊发在《经济与管理研究》2023年第10期第14—32页。）
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