林春 孙英杰|“双碳”目标下碳减排路径实现思考——基于纵向财政失衡诠释

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作者简介 

●林春，辽宁大学金融与贸易学院副教授

●孙英杰（通讯作者），辽宁大学金融与贸易学院副教授

原文刊登于《华中科技大学学报（社科版）》2023年第一期第119至第127页

“双碳”目标下碳减排路径实现思考

——基于纵向财政失衡诠释

摘要

 Abstract

深化财政体制改革是促进新时代“双碳”目标实现的重要抓手，基于此，本文以纵向财政失衡为切入点，选择中国2006—2019年30个省（自治区、直辖市）的面板数据，深入探讨纵向财政失衡对我国碳排放的影响。研究结果表明，纵向财政失衡的加剧将导致碳排放的增加，同时这种影响还表现出显著的地区异质性特征，即内陆地区高于沿海地区。进一步分析发现，地方政府对FDI的竞争、增值税税收分成调整以及公共支出结构偏向可能是纵向财政失衡影响碳排放的重要路径。依据实证结论文章得出相关政策启示。

关键词

Key words

纵向财政失衡；碳排放；地方政府竞争；税收分成调整；财政支出结构偏向

中国在2020年第75届联合国大会上正式提出“双碳”目标实现的重要时间节点（2030年实现碳达峰及2060年实现碳中和），随后在金砖国家领导人第十二次会晤气候雄心峰会以及《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上，习近平主席也对中国碳减排战略做出明确的陈述；2021年3月中央财经委员会第九次会议确定了我国碳达峰碳中和的基本思路，碳减排战略已经上升到国家战略高度。十九届六中全会也再次指出：“生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，决不以牺牲环境为代价换取一时的经济增长。”那么如何实现碳减排也就成为当前国家最需要破解的难题，而财政作为国家治理的基础和重要支柱，其分权制度改革势必对碳排放产生重要的影响。基于此，本文尝试从财政制度改革角度为中国加速实现“双碳”目标开出有价值的政策良方。

一、文献综述

近年来，随着气候变化对全球经济增长影响的严峻性和复杂性，各国都力争将碳减排战略上升到国家战略高度，突出强调环境保护对各国可持续性发展的重要性，中国也尤为如此。Scott &Jones（2000）指出，环境治理主要是地方政府的职责，如果在治理中政府失职或者缺位，就有可能加剧环境污染态势。而地方政府的职能则源于中央政府的财政分权体制改革，Seabright（1996）指出地方政府具有上级政府不能掌握的信息优势，故可以利用地方政府掌握的信息优势对辖区内福利进行有效改善，所以分权化改革对地区环境污染治理具有重要的影响。环境作为非营利性的公共产品，财政分权制度下的地方政府为了实现利益最大化，一般会对自身发展有利的企业的环境管制进行“放水”，纵容企业污染物的排放，并带来“竞次”现象和“竞争到底”效应。这些在俞雅乖（2013）、刘建民等（2015）的相关研究中也得到很好的验证，同时部分学者还发现存在受收支分权作用的异质性影响。由此可见，财政分权的激励效应在地方环境治理中并没有得到很好的体现，反而使环境污染变得更为严重。

目前，学者们也对财政分权与碳排放的关系进行了深入研究。从非线性视角：郑万吉和叶阿忠（2017）得出财政分权对碳排放增长率的影响呈倒“U”形作用的结论，并指出工业占比是促进碳排放增长的重要因素；马万里和吕圆圆（2015）发现财政分权对碳排放存在显著的正效应，并且经济发展水平与碳排放量存在EKC假说，这与黄国宾和周业安（2014）的研究不谋而合。从政府角度：张翼和曾炜（2014）发现分权下的地方政府规模的扩大，不利于碳减排治理的有效开展，并会降低官员对碳排放管制的努力；田建国和王玉海（2018）认为财政分权对碳排放具有积极的促进效应，但地方政府竞争却具有碳减排的“趋良效应”。从财政支出角度：肖容和李阳阳（2014）指出财政分权对碳排放的影响主要通过财政支出来实现，且非经济性公共支出对碳排放存在着规模效应、预算效应和替代效应的促进作用，以及直接效应和环境规制效应的抑制作用；王娟等（2019）也指出，财政支出规模具有碳增排效应，但非经济性公共支出占比的增加却具有碳减排效应。从影响因素角度：张克中等（2011）发现财政分权对碳排放的影响存在明显的能源消费结构异质性、地理区位异质性以及环境政策异质性的特征，并主要通过第二、三产业导致碳排放的增加；李艳红（2020）指出，分权体制下经济增长的单一激励，是导致地方政府牺牲具有环境正外部性的公共产品以支持高碳行业发展的重要诱因。 

综上所述，财政分权对环境污染尤其是碳排放的影响是毋庸置疑的。自1994年分税制改革至今，中国所取得的经济发展成就有目共睹，并与其分权的激励结构是密不可分的。诚然，在分权体制给地方政府带来激励效应的同时，也加剧了财政收支分权的不匹配，形成纵向财政失衡。适度的纵向财政失衡会带来积极的激励效应，而过度的纵向财政失衡则会导致一系列负面的经济效应，包括扭曲资本配置效率、阻碍产业结构升级、损害区域创新水平以及引致全要素生产率损失等。那么，这就不免让我们思考，由分税制所导致的纵向财政失衡是不是对碳排放也会产生重要的影响？显然，在对上述的文献回顾与梳理中，我们可以找到一些有价值的启示，但对于这两者之间关系的切实探讨仍然有待商榷。带着这样的思考，本文尝试以中国2006-2019年的省级面板数据为依托，通过理论与实证相结合的方式深入挖掘纵向财政失衡对我国碳排放的影响，以期获得有价值的结论，为新发展格局下中国加速实现“双碳”目标谋取一剂良药。

二、理论机制分析

分税制改革形成的中国式财政分权体制并未明确规定各级政府的支出责任范围，这就导致上级政府与下级政府间的支出责任范围和界限存在重叠和模糊的可能性，也催生上级政府向下级政府下压财政责任，造成下级政府的财政支出责任范围被动扩大；同时，财权的上收也促使财政收入层层上移，直接引致下级政府的财政收入出现严重不足。在这种事权和财权不匹配的情况下，各级政府间的纵向财政失衡程度日益加深。随着纵向财政失衡程度的加深，由收入分权滞后于支出分权产生的财政收支缺口被进一步扩大。而这种财政收支缺口形成的财政压力会转化成财政激励，并同政治绩效和经济利益一起，诱导地方政府出现刺激经济增长的“短视性”，并强化其在建设性领域中的投资冲动，从而导致地方政府重复建设和公共产品供给不足。同时，为了加速发展本辖区的经济，地方政府还会通过放松环境管制、降低环境标准、政企合谋等方式对企业进行“父爱式”援助，以及吸引外商入驻，致使辖区内过于偏重第二产业发展，而以工业为主的第二产业恰恰是碳排放的“主力军”，从而导致该辖区内碳排放的增加。

纵向财政失衡是地方政府行为扭曲的“催化剂”，并通过干预或竞争方式介入地区经济发展。从地方政府干预经济发展来看，纵向财政失衡会导致地方财政收支缺口和财政自主性的扩大。一方面，财政收支缺口的扩大会刺激地方政府的财政支出向税源丰富的生产建设性支出倾斜，并通过放松环境管制以及降低环境标准等方式鼓励那些税负较高的产业发展。同时，财政支出结构偏向生产建设性支出也会导致地方政府用于公共服务支出减少，进而造成地方政府环境支出的不足。而以制造业为主的第二产业，由于具有较高的TFP增长率和税负，往往受到地方政府的青睐，结果引致产业结构的“重工业化”，造成碳排放的增加。另一方面，财政自主性的扩大赋予地方政府较高的经济自主权，同时也给予地方政府膨胀财力的机会。鉴于工业企业往往具有较高的税负和短期拉动经济增长的可能性，极大地刺激了地方政府廉价出让工业用地和高价限制出让商住用地的行为，并通过“以地招商”和“以地谋发展”的土地财政，最大限度地推动第二产业发展，带动经济增长。同时，地方政府为了发展经济、增加收入和促进就业，可能会屈从企业意志，甚至是和污染企业结成联盟，通过降低环境标准、放松环境保护规则等方式默许、协助或支持企业污染环境，从而造成地区环境的进一步恶化，在一定程度上促进了碳排放量的增加。从地方政府间的竞争来看，纵向财政失衡激化了地方政府的竞争，导致地区间经济呈现出“外延式”增长，这势必会造成要素的浪费、错配和扭曲，呈现偏向工业的特征，进而造成碳排放量的增加。一方面，地方政府间的“自上而下”的标尺竞争会促使地方政府通过一切可行手段拉动GDP增长，引发地区间的过度竞争，尤其表现在引入高污染、重污染等工业企业处于占优策略时，地方政府便会牺牲环境换取增长。另一方面，地方政府间的策略竞争会促使各地方政府采用趋同的公共政策。当一个地区的政府表现出“重投资而轻环境”时，其相邻地区的政府会采用趋同的策略；当一个地区的政府表现出宽松的环境标准以吸引流动性资源时，其相邻的地区也会采取相似的措施。其结果是引发地方政府间的“竞次”现象，并最终形成环境“逐底竞争”。加之，环境正外部性的存在，政府对某项环境治理的投入容易导致相邻地区 “搭便车”，这就造成地方政府间对环境溢出效应的竞争，进而导致地方政府对环境支出积极性的降低，不利于碳减排目标的实现。

此外，转移支付作为平衡不同层级政府间财力差距的利器，会随着纵向财政失衡程度的增加而促成地方政府对中央政府转移支付的过度“救济预期”，加重地方政府软预算约束问题，致使地方政府因恶性竞争机会成本的降低而陷入“循环累积”陷阱，进而带来环境资源的牺牲和浪费，造成碳排放的增加。纵向财政失衡对转移支付过度依赖会降低地方政府的财政独立性，刺激某些地方政府通过“不作为”“少作为”，甚至是“跑部进钱”等方式来获得转移支付，这极有可能造成从中央到地方的群体性腐败和地方政府的“束手待毙”。而地方政府获得的转移支付，一般是具有明确用途规定的专项转移支付，但这种转移支付具有一定的时滞性且规模有限，并不能很好地满足地方公共产品供给的动态变化。以环境治理为例，环保投资往往具有时间长、规模大、见效慢的特性，单纯依靠中央政府转移支付很难解决环境治理的配套和后续资金问题。

综上所述，纵向财政失衡失衡的加剧可能会是碳排放增加的“催化剂”，进而阻碍我国“双碳”目标的实现。

三、模型设定、变量选取及数据来源

（一）模型设定

根据上述的理论机制分析，同时考虑上一期碳排放对本期碳排放的影响，本文构建如下动态模型，以探讨纵向财政失衡对我国碳排放的影响。具体的模型设定如下：

其中，Env代表碳排放；VFI代表纵向财政失衡；Per代表人均收入；Quality代表人力资本质量；Urban代表城镇化水平；Indus代表产业结构；Open代表贸易开放；i代表省份，t代表时间（年份），ε代表随机扰动项。

针对模型（1）的估计，采用传统的FE、OLS等方法并不能很好地解决滞后项问题，故选择广义矩估计方法较为恰当。而Blundell & Bond（1998）认为广义系统矩估计（SYS-GMM）较广义差分矩估计（DIF-GMM）对矩条件要求更为苛刻，其估计结果也更为准确，因此，本文采用广义系统矩估计（SYS-GMM）方法对其模型进行估计，并通过Hansen检验值来判断是否存在工具变量的过度识别，以及利用AR（1）、AR（2）检验值来判断残差项是否自相关，以此来确保估计结果的科学性。

二）变量选取与说明

1.纵向财政失衡（VFI）

针对纵向财政失衡指标的衡量，学者们通常从转移支付依赖、财政收支缺口、财政不平衡系数角度来进行表征。鉴于财政不平衡系数将财政收支分权的不匹配性纳入指标构建范畴，使其测算结果更加准确，因此本文采用财政不平衡系数来表征纵向财政失衡。具体计算如下：

其中，PFR、PFE分别是地方本级人均公共预算收入与支出；CFR、CFE分别是中央本级人均公共预算收入和支出；FR、FE分别是地方政府公共预算收入与支出。

2.碳排放（Env）

针对碳排放指标的衡量，学者们通常从碳排放强度和人均碳排放量的角度进行表征。关于碳排放总量的测度，现阶段并没有直接的监测指标，常用的方法是采用各种能源的消费量乘以碳排放系数进行折算。因此，基于数据的可得性和科学性，本文也同样采用传统的方法进行折算，并选取人均碳排放量表征各地区碳排放程度，选取碳排放强度做稳健性检验。具体计算如下：

其中，E、Coal、CEC分别表示煤炭、焦炭、原油、汽油、煤油、柴油、燃料油和天然气的能源消费量、标准煤折算系数和碳排放系数；j为第j种能源；People为各省份人口数；GDP为各省份地区生产总值。

3.控制变量

人均收入（Per），采用各省份人均可支配收入占比来表征；人力资本质量（Quailty），采用平均受教育年限来表征；城镇化水平（Urban），采用各地区城镇人口与各地区总人口的比率来表征；产业结构（Indus），采用各地区第三产业增加值与各地区第二产业增加值的比率来表征；贸易开放（Open），采用各地区进出口总额（按当年汇率折算）与GDP的比值来表征。

（三）数据来源

本文选取中国2006—2019年的30个省（自治区、直辖市）（西藏因其数据缺失严重，予以剔除）面板数据进行实证检验，其数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国能源统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》、国家统计局网站以及各省（自治区、直辖市）统计年鉴等。各变量描述性统计见表1。

四、实证分析

（一）基准回归分析

表2中列（1）、列（2）是以人均碳排放量为被解释变量的回归结果，列（3）、列（4）是以碳排放强度为被解释变量的回归结果。由表2可知，纵向财政失衡与人均碳排放量、碳排放强度的回归系数均显著为正，这表明纵向财政失衡程度的增加将促进人均碳排放增加和碳排放强度的加剧，即纵向财政失衡的加剧会导致碳排放增加。自1994年分税制改革以来，中国逐渐形成 “非对称式”财政分权体制，经济和政治利益成为地方政府的主要财政激励。在这种激励下，纵向财政失衡程度的加剧会进一步扩大地方政府的财政收支缺口，带来严重的财政压力，进而导致地方政府行为扭曲，以此来影响碳排放。一方面，纵向财政失衡的加剧会刺激地方政府公共支出向短期收益较高的生产建设性支出倾斜，进而造成公共品供给减少。加之环境公共品一般投资时间长、回报慢，且其存在的外部性容易导致地方政府 “搭便车”，这就助推了地方政府公共支出偏向生产建设性支出，从而导致地区碳排放的增加。另一方面，纵向财政失衡的加剧会激化地方政府的资源争夺博弈，促使地方政府以牺牲环境为代价来换取本地那些税负较高的污染企业发展，并通过降低环境监管门槛和放松环境管制来吸引国外产值较高的污染企业入驻，从而形成环境的“逐底竞争”。

（二）稳健性检验

上述基准回归可得出纵向财政失衡与碳排放之间的关系，为保证回归结果的稳健性，本文进一步通过替换解释变量、对原始数据进行去中心化以及替换估计方法的方式进行稳健性检验。在替换解释变量中，本文借鉴贾俊雪等（2016）的方法，采用（地方本级预算内支出-地方本级预算内收入）/地方本级预算内支出来衡量VFI，具体结果见表3中列（1）、列（2）。在去中心化中，为了避免各变量因具有相关的共同趋势或样本资料有限而导致模型中各变量间存在相关关系，进而使模型估计结果受多重共线性的影响而导致偏误情况的出现，这里将原始数据采取去中心化处理后进行替代回归，具体结果见表3中列（3）、列（4）。在替换估计方法中，本文采用差分GMM法对模型进行回归估计，具体结果见表3中列（5）、列（6）。结果表明，纵向财政失衡的加剧将会促进碳排放的增加，这与前文所得到的结论保持一致，故说明本文所获得的实证结果是较为稳健的。

（三）地区异质性

考虑中国各地区经济发展程度的差异性有可能会导致各地区纵向财政失衡程度、碳排放程度以及纵向财政失衡对碳排放影响的异质性，于此，本文进一步按地理位置，将样本数据划分为沿海和内陆，继续展开对两者关系的异质性讨论。具体的回归结果见表4。

从沿海地区来看，纵向财政失衡与人均碳排放量、碳排放强度的回归系数均在1%水平上显著为正，这表明沿海地区纵向财政失衡的加剧将促进人均碳排放量和碳排放强度的增加，即沿海地区纵向财政失衡的加剧会导致碳排放增加。从内陆地区来看，纵向财政失衡与人均碳排放量、碳排放强度的回归系数均在1%水平上显著为正，这表明内陆地区纵向财政失衡的加剧将促进人均碳排放量和碳排放强度增加，即内陆地区纵向财政失衡的加剧会导致碳排放的增加。对比沿海和内陆对碳排放促进作用的大小，可以发现，内陆地区的纵向财政失衡对碳排放的促进作用较大，这可能是因为，与沿海地区相比，内陆地区经济发展较为落后，其环境管制相对宽松、纵向财政失衡程度较高以及财政压力较大，在政绩考核和竞争标杆的刺激下，地方政府更加倾向于发展那些产值较大、税负较高的污染企业，以此服务本辖区的经济增长。加之，地方政府“先污染后治理”的管理模式，使其在进行企业扶持和招商引资时往往忽视环境污染而优先考虑经济利益，这就导致碳排放的进一步增加。同时，纵向财政失衡的加剧还会激化内陆地区地方政府的趋利行为，引致地方政府从“援助之手”转变成“攫取之手”，从而加剧碳排放。此外，内陆地区宽松的环境管制也会促使沿海地区的污染企业向其转移，进一步恶化内陆地区的环境状况。沿海地区地方政府间的区域有效合作在一定程度上改善了恶性竞争带来的环境污染，进而弱化了纵向财政失衡对碳排放的影响。

五、进一步分析：纵向财政失衡对碳排放的影响路径

前述文中已经检验了纵向财政失衡对碳排放的影响，那么这种影响是通过何种路径来实现的？即纵向财政失衡是通过何种路径来影响碳排放的？通常来讲，纵向财政失衡可能会通过以下几个路径来影响碳排放：一是地方政府对FDI的竞争行为。地方政府对FDI的竞争，会导致地区环境监管标准的降低和环境管制的放松，并形成“逐底竞争”效应，最终导致这些低环境管制的地区成为国外高污染FDI的“污染天堂”。二是税收分成调整带来的财政激励。税权上收带来的财政压力会转化为财政激励，刺激地方政府引入新增工业企业以扩大税基，并通过放松环境规制以吸引工业企业入驻，以此形成“污染避难所”。三是地方政府公共支出结构的偏向。地方政府对生产性支出的偏向，使得地方政府更加倾向于将有限的资金投入基础设施建设等短期效益明显的领域，以此实现经济发展，这就直接导致民生性公共服务尤其是环境治理投入的不足，进而加剧了环境污染。为了检验这些影响路径，本文借鉴戴魁早（2018）的方法，构建以下递归模型进行检验。

第一步，检验纵向财政失衡对碳排放的影响：

第二步，检验纵向财政失衡对中介变量的影响：

第三步，检验纵向财政失衡、中介变量对碳排放的影响：

其中，Med为中介变量，本文分别采用地方政府竞争（LGC）、税收分成调整（TXA）和财政支出结构偏向（SFE）替换。地方政府竞争（LGC）采用各省份实际利用外资额（按当年汇率折算）与GDP的比值来表征；税收分成调整（TXA）借鉴黄思明和王乔（2018）的方法，采用增值税分成变化程度来表征；公共支出结构偏向（SFE）采用政府民生性支出在政府总支出中占比来表征。

鉴于表2中已经报告了递归模型第一步的结果，表5直接报告第二步和第三步的结果。表5中列（1）的纵向财政失衡的回归系数显著为正，表明纵向财政失衡与地方政府FDI竞争之间存在显著的正相关关系，即纵向财政失衡程度越高，地方政府越倾向于运用行政手段对FDI进行竞争，以获取更多的发展资源。表5中列（2）同时加入了纵向财政失衡与地方政府竞争，其回归系数均显著，且纵向财政失衡的回归系数明显小于基准估计中纵向财政失衡的回归系数，说明地方政府竞争起到了部分中介作用。进一步通过中介效应计算得知，地方政府竞争导致中介效应为0.0630，大于0，即纵向财政失衡会通过刺激地方政府对FDI竞争程度的加剧来导致碳排放增加。

表5中列（3）的纵向财政失衡的回归系数显著为正，表明纵向财政失衡与增值税税收集权之间存在显著的正相关关系，即纵向财政失衡程度越高，地方政府的经济自主性越高，中央政府为了加强对地方政府的管控，会上收部分税权，尤其是增值税的税权。表5中列（4）同时加入纵向财政失衡与增值税税收分成调整，其回归系数均显著，且纵向财政失衡的回归系数明显小于基准估计中纵向财政失衡的回归系数，这说明增值税税收分成调整起到了部分中介作用。进一步，通过中介效应计算得知，增值税税收分成调整导致中介效应为1.2301，大于0，即纵向财政失衡会增加地方政府面临的增值税税收集权程度，诱使地方政府发展工业企业以维持税收收入的稳定，从而带来碳排放的增加。

表5中列（5）的纵向财政失衡的回归系数显著为负，表明纵向财政失衡与公共支出结构偏向之间存在显著的负相关关系，即纵向财政失衡程度越高，地方政府公共支出结构越倾向于重投资而轻民生。表5中列（6）同时加入纵向财政失衡与公共支出结构偏向，其回归系数均显著，且纵向财政失衡的回归系数明显小于基准估计中纵向财政失衡的回归系数，说明公共支出结构偏向起到了部分中介作用。进一步，通过中介效应计算得知，公共支出结构导致中介效应为0.1952，大于0，即纵向财政失衡会导致地方政府公共支出结构倾向于投资而带来碳排放的增加。

六、结论与政策启示

本文选择中国2006—2019年30个省（自治区、直辖市）的面板数据，从纵向财政失衡视角入手，探究“双碳”目标下的碳减排实现路径，得出如下结论：（1）纵向财政失衡的加剧将导致碳排放的增加，即降低纵向财政失衡程度与节能减排是“共赢”关系；（2）纵向财政失衡对碳排放的影响存在地区异质性，其中内陆地区的促进作用要高于沿海地区；（3）进一步分析发现，地方政府对FDI的竞争、增值税税收分成调整以及公共支出结构偏向可能是纵向财政失衡影响碳排放的重要路径。

依据上述结论得出相关政策启示：第一，要正确认识纵向财政失衡与碳排放之间的关系。纵向财政失衡是分税制国家面临的普遍现象，适度的纵向财政失衡是可以容忍的，但过高的纵向财政失衡则会引发一系列负面的经济效应。鉴于现阶段纵向财政失衡的加剧将会导致碳排放增加的事实，且当下中国的纵向财政失衡已处于较高程度，故降低纵向财政失衡程度与碳减排的需要是高度契合的。第二，在处理纵向财政失衡与碳排放的关系上，地方政府还应做到以下几点：一是地方政府应将民生等指标纳入官员的绩效考核中，从源头转变地方政府“唯GDP论”思想；二是调整地方政府的财政支出结构，加大地方政府民生性公共支出比重，降低生产性公共支出比重，以此来缓解财政支出压力对地方政府的扭曲激励；三是对地方政府的招商引资要设置一定的门槛准入条件，坚决遏制地方政府因利益而引入国外重污染、高污染的企业，同时，对已经入驻的相关企业，也要实行严格的动态环境监督，进行不定期碳排放量排查，防止“污染避难所”的形成。第三，中央政府应进一步下放税权尤其是增值税税权，降低因税收不足而引发的地方政府财政压力，进而弱化新增工业企业对地方政府的吸引，增加地方政府对碳减排的重视程度，以此来加速推进新发展格局下“双碳”目标的实现。

注：封面图片源于vcg.com

华中大社科学报

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