新特區：讓全中國變成一個「大城市」的試驗田

從「全面鋪開」回歸「以點帶面」

中國的改革開放，可以說是從深圳、珠海、汕頭、廈門這四個特區開始的。中間有很多經歷，比如海南加入特區行列；天津開闢新區；全國到處建立開發區；吹響開發西部的號角。但真正起到承上啟下、影響全面的決定性作用的是兩個台階：即第一批四個南方特區和90年代初的上海浦東開發。

開發西部，中國已經展開好幾年了。但是至今並沒有看到象第一批特區帶動珠三角、上海浦東帶動長三角那樣驚心動魄的影響和作用。原因很明顯，中國的西部和中部這麼大，中國中央財力再大，撒開了，也就不明顯了。不是說西部開發沒有成效。中國每年的政府工作報告都有數字，西部和中部城市也紛紛地發生了現代精神的變化。但是，與前兩個大步驟相比效果不明顯，這卻是事實。面大了，不僅中央的投資分散，國內外的投資者和人才也難以選擇去向。

於是，中國又想到了前兩個例子的「黃金經驗」，即：還是「以點帶面」好。於是，中國政府在十幾個候選者裡，確定了西部的兩大城市：成都和重慶。中國國內專家們提到，選擇重慶和成都，東接長三角沿海，西啟西部開發大背景，能起到推動西部開發的大動力作用和試驗場作用。從其前景上看，這完全可能成為中國改革過程中第三個關鍵台階。

中國農村城市化的三個表現

中國確定成都和重慶為「全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區」，「城鄉綜合配套」是很重要的關鍵詞，按中國媒體和專家的解釋就是縮小城鄉差距，擴大城市，變城鄉二元為一元，用通俗的語言說，這個關鍵詞實際上就是「農村城市化」。

城鄉差距是中國三大差距（城鄉、貧富、東西部）中的一個。胡溫顯然對解決這個問題特別重視，把它列在「和諧社會」的主要目標裡。中國農村的城市化這些年其實已有很大進展。大體上表現有三：

一，城市「吃」農村。北京、上海等大城市十來年來進入了城市幾乎可以無限擴大的階段，「吃」掉了大量農村土地。截至上世紀80年代初，這是禁止的。當時，為了保證第一產業即農業的發展，中國政府對保護農村土地有明確規定，不允許城市隨意擴大。上海城區在80年代初大約只有二百十幾平方公里，但現在擴大到了500平方公里左右。北京由二環至五環，一圈圈地擴大，城區面積比上海更大了。這個現象在全國的城市周圍都存在。

二，農民走進城市。中國農民工的數量與年俱增。

三，行政區域的「市化」。如果說上述兩點是自然現象，這卻是一個人為的現象，同時也是一個值得推敲的問題。經行政區劃改革，中國成了一個名義上由「城市」構成的國家。不計4個直轄市和兩個特別行政區，大陸22個省、5個自治區共27個大區域裡，有22個區域裡市多於地區（自治州），其中14個區域完全由地級市構成，甚至連寧夏自治區這樣落後的區域也完全由市（5個）構成。地區多於市的只有新疆、西藏、貴州和青海，雲南下屬的市和自治州各為8個，打平。這27個區域共轄著283個地級市，而只有17個地區，30個自治州。4個直轄市裡也是縣紛紛變成了區或縣級市，北京有16個區2個縣，天津有15個區3個縣，上海有18個區1個縣，只有重慶是縣多於區市（21個縣4個縣級市15個區）。

城市化優劣淺探

行政區域的市化完全是個中國特色的東西。有利也有弊。「利」比如有：加強了城市概念（讓許多人有一種身在城市的感覺），城市基本可以隨意擴大，農民（尤其在直轄市）變成城市居民的障礙變小了，一旦需要（比如徵地），隨時可變。「弊」是：跟國際概念脫軌了。其它國家的人很難搞清中國的「市」究竟是個什麼概念。（地級）市下還可以有（縣級）市，在國際會議上、招商活動上經常要解釋半天。也就是說，這個行政區域的「市化」從某種意義上說是一種「城市概念模糊化」（甚至可以說是概念偷換）。比如重慶市號稱有3000多萬人口，西方人有時就說這是中國最大的城市，比上海、北京都大。上海、北京來的人要解釋，不是那麼回事，那裡大多數是農村人口。最後此間的人還是搞不清。

但是，上面實際上也說到了，概念模糊化並不一定就是壞事。它造就了一種城市化的氣氛。

現在，中國要通過成都和重慶這兩個城市變成新特區這一點，來塑造一種讓概念城市化變成實質城市化的模式。重慶的專家一語道破天機：「城鄉統籌如何發展？核心就是擴城。」按重慶的計劃，主城面積10年後將擴大一倍，城鎮化率將接近80％；城區規劃擴展到2737平方公里（因此有說遠期規劃要增5倍城區面積的），將新增800萬以上的城市人，也就是說有800萬農民進城定居。為了便於做到這一點，已經基本明確的措施中包括：「創新戶籍制度」，讓農民更容易變成城市居民。

世界上的大城市，是擴展還是縮小，通常都是一個自然過程。在中國，卻主要是人為的。80年代初以前，中國政府人為控制，禁止擴大城市面積。80年代末至今，北京從二、三環開始一環一環地往外建，穿過田野，帶來沿線建築的發展；上海浦東新區及其中的各開發區被劃定，然後吸引來建築和投資；全國54個國家級開發區和無數的次級開發區更是起到指導城市面積擴大的作用；不少城市（比如上海的蘆潮港）在荒野中建起。城市面積無限擴大，而且是在人為的安排下擴大，究竟是好還是不好呢？應該說，世界上沒有（這種全面的人為擴大城市的）先例，現在還看不全。可以看到的好處是：城市化帶動現代化，尤其是使一種城市氣氛（現代化氣氛）在相當大的面積中飄蕩。中國改革至今，一股不散的發展激情可以說起到了相當大的作用。不要小看這種心理因素，它的推動作用也許可排在最大的之列。可以設想的壞處是：環境不可避免地受到一定程度的破壞，大自然的面積被縮小；中國農田面積不斷縮小。對人口世界第一的大國來說，農田面積的縮小不能不說也是個問題，糧食主要靠進口的模式不適合於中國，因為那得需要多少糧食啊？除非中國真的能夠有效地以相等的速度變沙漠等為良田，否則城市的無限擴大帶來的問題不可忽視。

中國提到的兩個概念一個轉化也值得重視，即從農村與城市的二元化體制向一元化轉化。也就是說，以成都和重慶為樣板，逐漸使中國的城鄉成為一體，鄉村有城市的元素，城市有鄉村的元素，相互融合。這看上去像是天方夜譚，但實際上已經有些雛型出現，比如，在上海變郊縣為郊「區」後，許多工廠、學院、小區、別墅群「放心」地建到很遠的地方去了，隨著交通設施的完善和私車的增多，人們也願意住遠些了。但是，把這個模式推向行政區劃上、名義上已經「城市化」了的全國，行得通嗎？但無論如何，看來中國想在這方面進一步地嘗試。

從經濟改革走向社會經濟混合改革

成都和重慶這兩個新特區，官方的全稱是「全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區」。中國媒體和專家們說，關鍵在於「綜合配套」，並說這是跟老特區的區別之一。

改革開放前二十年，中國重點提的是經濟改革或經濟體制改革。社會改革和政治改革也提，也改，但效果不明顯。有些社會改革甚至被廣泛認為是失敗了的，比如醫療保障問題，有些社會問題越積越深，比如農民工的待遇問題、環境污染問題，有些政治問題影響到經濟發展和社會和諧，比如媒體和出版、影視等的自由度或曰監督權問題。從現在報導與透露的關於重慶成都新特區的新政策新措施看，實際上是嘗試著從純經濟改革變成社會經濟混合改革。值得關注的有以下幾點：

一. 什麼權力將從中央下放到地方。這是一個相當關鍵的問題，也是地方社會和政治改革能否成功的關鍵問題。現在報導說中央將下放相當多的權力給重慶和成都，但具體不詳。這個權力看來可能涉及經濟、金融和社會改革方面。是否下放一定的政治改革權力，其實很重要。如果成都和重慶獲得這方面成功的經驗，能夠推而廣之，自然是有益的。

二. 戶籍問題。戶籍制度的改革是中國政治社會改革方面的一個「老大難」。這個制度當初是用來控制城市人口的。現在城市人口是無法控制的，真正受到這個東西控制的是農民，尤其是農民工。報導已經說了，重慶和成都要在戶籍問題方面「創新」。如何「創新」，引人矚目。

三. 農民（和城市居民）的醫保和其它保障問題。重慶方面說，考慮今後讓農民以土地換住房，換社保等。這種措施聽上去是不錯的。在關注這個措施的實施之外，也要關注那些沒有資格用土地來換住房與社保的農民的社保問題。農民看病難，是中國一個大問題。中央和地方財政撥款也許會有一部分用在這方面，但如何用又是個大問題。不光是農民，城市居民的社保問題在中國也遠遠沒有解決。成都和重慶也應該借這個機會，在這方面探出一條新路來。光考慮農民的社保問題是不夠的。重慶專家說新特區與上海、天津等舊特區的區別之一是舊特區讓一部分人先富起來，新特區走共同富裕的道路。聽上去像一句空話。要讓它不完全是空話，就要看在社保方面這兩個新特區能做出什麼榜樣來。

四. 開放什麼領域與開放深度。重慶人士已經提到一些可能開放的領域，比如產權和證券交易所能否在那裡開出，如何推動企業上市，都引人關注。再就是，是否有其它領域可以開放，包括一些禁區：如出版業，媒體業，甚至人民幣外匯自由兌換，賭博業，色情業也會被外資和其他方面提到議事日程上來。如果可以在重慶或成都開設私營出版社，甚至純外資出版社，就會是一個很大的進步。如果能在這個基礎上試點取消書號，即取消出版物審查這個中國特有的東西，那就是一個更大的進步，甚至在一定程度上屬於政治改革范疇。如果中央認為，這太冒險，也有折衷的辦法，比如批准給予一些出版社自主權、免審權和自我法律責任，讓他們自己決定出版什麼，萬一出現問題（無論什麼法律問題），自己承擔法律責任。作為試點。

五. 能否吸引內外資和人才。西部開發這幾年，遇到的兩個大問題就是難以吸引內外資和人才。雖說成都和重慶新特區有別於沿海，不是以吸引外資為主，但光靠中央財助難以有大發展。上海發展到這個地步，外資不求自來，還要挑挑揀揀。西部城市卻很難吸引外資。現在沒有稅優惠政策了，重慶和成都靠什麼吸引人呢？也許上面第四點說的開放什麼領域的問題在這方面就很重要。如果外資可以在重慶開出版社，必然會有去的，甚至可能聚堆。人才也是這樣。重慶媒體說，有一次到香港招聘年薪過百萬的經理，卻招不到。這說明什麼呢？軟環境，業餘生活，許多方面都有關係，再就是聚堆效應。外資企業多了，外國員工多了，其他外國員工也就願意去了。海歸也同樣。如果重慶和成都作為試點在吸引內外資和人才方面有突破，對整個中國西部也會起到一個振奮和振作作用。

重慶和成都成為新特區，初看上去意義是重大的。當然要看實際發展。不得不看到，中國的「定區」步驟並非全部是成功的。海南成為特區就可以說是失敗的。既然是第三台階，那就應該也必須與前兩級台階有區別，也就是說更進一步。沒有大的區別與新的明顯優勢，要與舊特區的意義比肩恐怕很難。關鍵在於社會與政治方面的改革和經濟改革能否有機配合著展開，這個第三台階是否會帶給中國新的動力。（平心）

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