客座評論：五常「否決權」被限，美國為什麼支持？
2022年5月4日
（德國之聲中文網）聯合國193個成員國近期以協商一致、未經投票的表決方式，通過一項改革決議，要求安理會五個常任理事國未來在投票表決中使用否決權時必須說明否決理由。有輿論稱，這是變相限制五常權力。對此決議，五常中的美英法投了贊成票，俄中投了反對票。
來看看上述三國的表態。美常駐聯合國副代表理查德‧米爾斯表示：「我們對賦予五常成員的否決權遭到濫用深表關切。特別是，我們對俄羅斯在過去十年濫用否決權的模式感到格外不安。這是一份又長又可恥的清單。」俄羅斯常駐聯合國副代表根納季‧庫茲明則說：「今天作出的決定，儘管它包裝得很漂亮，但毫無疑問，它是企圖對安理會常任理事國施加壓力的工具。而這是我們斷然拒絕的一種做法，安理會和大會之間的權力劃分使我們這個世界組織能夠有效地運作了超過75年。」中國常駐聯合國代表團參贊蔣華表示：「本次會議通過的決議賦予聯大新的授權意味著建立一種自動觸發聯大召開會議的機制，這在實踐中很可能引發程序上的困惑和混淆。目前難以確定這樣的安排能否達到決議的預期目的。」
美俄在這個問題上的態度可謂針鋒相對。美國毫不掩飾它贊成這個提議就是針對俄羅斯在安理會濫用否決權的情況，目的是讓俄今後否決時負出更高的政治代價。但美支持聯大此項決議也有針對中國之意，雖然中國的態度看似中立，可從它反對看，在此時此刻，是和俄羅斯站在一起的，即使這不是它的主觀目的，客觀效果也是這樣。
所謂「此時此刻」，指的是當下的俄烏戰爭。這個決議是由列支敦士登代表團兩年半前起草、83個會員國共同連署提出，然而始終難以推進。俄烏戰爭引發二戰以來歐洲最嚴重的安全危機，而聯合國特別是安理會由於俄羅斯擁有一票否決權導致它難有作為，聯合國秘書長古特雷斯最近訪問基輔就指責安理會「未能盡其所能防止和結束這場戰爭」，並直言「聯合國安理會是失敗的，這是非常令人失望、沮喪和憤怒的來源」。這為該決議在成員國中贏得共識奠定了基礎，有近100個國家表態支持了決議。
安理會五常的一票否決權是聯合國憲章賦予的，美其名曰五常為聯合國的建立起到了關鍵性的作用，但真實原因或是為避免常任理事國集團成員之間的對抗，從而引發另一場全球戰爭。二戰同盟國在即將取得勝利的情況下建立了聯合國。鑑於一戰特別是二戰導致的全球慘狀，為避免今後出現類似的世界大戰和人類的互相殘殺，二戰勝利者在創建聯合國時設立安全理事會，並讓安理會負有保障全球和平與安全的責任，還通過聯合國憲章賦予了美蘇英法中五國否決權。
可是戰後不久出現的美蘇冷戰和兩大集團的對抗，使這個否決權的設想目的如果不說落空，也是嚴重的扭曲。因為五常特別美蘇常常為維護自身和集團成員的利益而頻繁動用否決權，從而導致安理會的功能基本癱瘓。美國批評俄羅斯濫用否決權，諷刺的是，它在這方面的記錄也不輸後者。據統計，自1946年以來，蘇聯/俄羅斯共使用了149次否決權，其中大多數在蘇聯時期，俄羅斯動用了29次，美國則使用了87次否決權，英國使用了32次，中國和法國各使用了18次。濫用否決權的後果是使安理會作為聯合國唯一擁有制裁作功能的機構失去了它應有的權威性。
從五常使用否決權的情況看，聯大決議其實對美國也是相當不利的，可為什麼它會同意接受一個對自身權力受限的要求？難道真是美國道德高尚？
華盛頓的算盤
當然這裡另有玄機。如前所說，美國這樣做首先是要限制俄羅斯在接下來的可能的對它的制裁中使用否決權。俄對烏克蘭的入侵導致它受到西方制裁。美國在安理會層面因為俄的一票否決權無法推動對俄制裁，但兩次聯大投票譴責俄入侵和取消其人權理事會成員資格的結果，讓美增加信心今後在聯大層面推動對俄的有關制裁動議和行動。聯合國多數成員國對五常濫用否決權的不滿由來已久，這次終於借俄烏戰事通過了限制五常權力的決議，美國以不惜犧牲自己權益的一種高姿態，響應大多數成員國的要求，一方面是為展現道德高度，另一方面則是，如果烏克蘭、美國和它的盟友今後再在安理會提出譴責和制裁俄羅斯的提議，後者就不好動用否決權，而安理會通過的制裁具有強制力，所有成員國都必須遵守，這樣中印以及其他處於觀望態度的主要發展中國家也要制裁俄。這個制裁比美國和西方的制裁對俄羅斯的威懾力更強，而且披上了一件合法外衣，它代表的是聯合國的正義要求，不再是美西方的單邊制裁。在這種情況下假如俄羅斯還敢動用否決權，則「冒天下之大不韙」，其國家形象必然受損。美國要的就是這個效果。
對中國，很可能也是如此。由於中國的人權問題特別是台灣問題的存在，如果美國及其盟友未來針對中國在安理會提出譴責和制裁，中國若反對和否決，聯大要在10個工作日內約談中國，就其否決決定展開辯論。假如多數成員國認為中國的否決說服力不足，雖然還是不能約束中國不能否決，但顯然中國的形象也會嚴重受損，因為處於和國際社會大多數的意見對立的狀態，從而更會被孤立。而為在聯大讓多數國家站在自己一邊，美國必然會使出渾身解數，包括輿論話語權，軟硬兼施。
俄中對美國的意圖當然清楚，所以才會反對聯大決議。無奈對五常濫用否決權的不滿是國際社會共識，所以這次聯大還是以多數通過了決議。但也必須指出，像俄烏戰爭及未來可能的台海戰爭，由於涉及兩國各自根本利益，俄中一定會動用否決權讓相關制裁案在安理會無法通過。畢竟制裁產生的破壞力比起使用否決權導致的政治代價來，要大得多。這樣聯合國大概率會分裂，因為俄中勢必會游說其他國家支持自己。一旦聯合國因此真的分裂，正中美國「下懷」，美國也是對聯合國很不滿的，想甩個聯合國另組民主國家聯盟。
二戰後的世界體系和秩序由美國設計和主導，聯合國是其中的主體部分，可以把聯合國視為美國支配世界的工具。但這種情況隨著第三世界自主意識的覺醒，美國的權威受到挑戰，1971年中國大陸加入聯合國並接替中華民國的安理會常務理事國席位，是美國霸權意志的一大挫折。儘管如此，美國在聯合國體系裡的地位依然遠超其他四常，直到冷戰結束進入本世紀，尤其在2008年美國發生金融危機後，以及中國的強勢崛起和發展中國家的整體壯大，其一超地位才開始鬆動。美國發現，它不能像以前難樣「隨心所欲」設置議程，發出號令，除了它的西方盟友，非西方國家中的多數並不跟隨它，甚至西方盟友，有時也不聽從「使喚」，最明顯的例子是入侵伊拉克，它只能得到英國等少數幾國附和，法德等歐洲國家拒絕出兵，以致美國不得不繞開聯合國攻打伊拉克。而在聯大層面，從支持和反對的國家數量來看，美國更是常常敗於中國。正是鑑於美國指揮不動聯合國，川普退出了聯合國氣候組織和人權組織，甚至一度想退出聯合國，另起爐灶。
改革的風險
今天的全球經濟和地緣政治版圖同1945美國創建聯合國時有很大不同，美國的國家實力雖然仍舊是世界第一，但它無法單獨主導世界。只要美國的相對實力持續下降，它遭遇的挑戰就是必然的，要把國際組織的相當部分權重讓渡給中國等國。此種情形未來會延續。如果這次五常否決權的改革觸犯俄中利益而讓聯合國日益分裂為兩個集團，就美國圍堵和削弱中俄的目標而言，未必不利。屆時美國可以把分裂聯合國的「罪名」歸咎到俄中頭上，名正言順地帶領它的西方和非西方盟友，組建一個新的民主國家的國際組織，讓聯合國徹底癱瘓。從而，俄中不能在聯合國通過拉攏其他的非西方國家特別是反美國家來抗衡美國。這亦是美國寧願犧牲否決權也要支持聯大決議的一個目的。
不過，美國也有風險，畢竟聯合國是美一手創建的，若拋開聯合國另建國際組織，表明二戰後由美主導的國際秩序徹底瓦解，新建立的民主國家聯盟是否能有效遏制住俄中還是個未知數，且能否建立起這樣一個國際組織也不確定。迄今為止，聯合國雖然暴露出它的種種缺憾，但依然得到各國認同。假如美國無法建立起新的國際聯盟，那五常的否決權受限對美國要實現在聯合國削弱俄中的目標就存在困難。正是基於這個顧慮，英法兩國和其它歐盟成員沒有像美國一樣在第一時間支持這項提案，而是在最後也許是在美國的壓力下才加入支持者行列。
先把俄羅斯放一邊，因為西方對俄的制裁基本出盡，不大可能把這些制裁措施再拿到安理會上討論。後續要在安理會出台製裁俄羅斯的措施不會很多。如果中國今後武統台灣，美國要安理會出面制裁中國而中國行使否決權，聯大為此質詢中國，美國和西方是否能爭取多數國家的支持其實是要打問號的。之前圍繞香港和新疆的人權在聯大和人權理事會的較量表明，支持中國的國家佔多數。雖然基本是發展中國家，但聯大決議是多數決。同樣在俄羅斯入侵烏克蘭的問題上，雖然兩次聯大會議通過了譴責俄羅斯的決議，但跟隨美國制裁俄羅斯的國家就少多了。中國到時一定會強調台灣和烏克蘭的不同，後者是個主權獨立國家，而台灣則不是。
另外，不只是美國和西方國家在安理會向俄中提條件和要求，俄中等也可以在安理會提出針對美國和西方國家的提案，比如有網民就提出中國應在安理會要求美國歸還被沒收的阿富汗央行資金，看美國敢不敢動用否決權？美國的很多雙標做法也早已使一些國家不滿，鑑於俄羅斯特別是中國多年深耕發展中國家，它們針對美國和西方的提議很可能獲得這些國家的響應。
鄧聿文為政治評論員，獨立學者，中國戰略分析智庫研究員兼中國戰略分析雜誌共同主編。
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