Децентралізація неможлива без укрупнення громад і регіонів?

Кому передавати повноваження - а з ними і відповідні фінанси - області чи громаді? Здається, саме це питання і буде основним при проведенні децентралізації. Останню очільники держави назвали "головним напрямом" конституційної реформи. Виступаючи під час першого засідання Конституційної комісії у понеділок, 6 квітня, президент України Петро Порошенко зауважив, що двома іншими її пріоритетами стануть реформа правосуддя та "удосконалення конституційного регулювання прав, свобод і обов’язків людини і громадянина". За словами голови Конституційної комісії Володимира Гройсмана, за цими трьома напрямами буде сформовано три робочі групи. Їх склад планують затвердити на наступному засіданні комісії 15 квітня.

Європейський досвід

Нині в Україні місцева влада організована на двох рівнях: територіальних громад та регіонів (областей і районів). На перший погляд, питання, який із цих рівнів робити основним, вже вирішене. "Наше бачення децентралізації базується на європейському досвіді місцевого самоврядування. Базовим рівнем децентралізації буде не область, а місто, село, селище, територіальна громада, і саме там нам треба сконцентрувати левову частину прав", - заявив Порошенко.

Утім, директор представництва Фонду імені Фрідріха Еберта в Україні Штефан Мойзер зауважує, що важко звести до єдиного знаменника досвід усіх 28 країн-членів ЄС. Він пропонує проводити реформу покроково, і почати з того, щоб надати більше повноважень регіонам. Однак при цьому необхідно провести укрупнення областей. "Зараз це надто малі утворення. Варто створити десять-дванадцять сильних регіонів, які би були справді життєздатними і мали би змогу планувати розвиток регіону", - говорить Мойзер. "Я думаю, в українській системі було би складно за один крок провести децентралізацію та зробити так, щоб одразу посилити найдрібніші утворення - міста і села", - додає він.

На який рівень передавати повноваження?

З ним не погоджується експерт Корпорації стратегічного консалтингу "Гардарика" Костянтин Матвієнко. "Ми живемо в країні і в населеному пункті, але нам накидають додатковий рівень області. Свого часу це було зроблено для того, щоби було зручніше управляти індустріальним господарством", - розповідає співрозмовник DW. За нинішніх обставин, вважає Матвієнко, повноваження слід передавати саме на рівень територіальних громад.

Генеральний директор Комітету виборців України Олексій Кошель в коментарі DW зазначив, що потрібними є і рівень області, і рівень району, проте не в нинішньому вигляді. "Контроль за діями обласних та районних держадміністрацій і рад є просто мінімальним. Я прихильник того, що базові повноваження потрібно переносити на рівень громад", - наголошує експерт.

Взірець реформ - у Польщі?

"Я запропонував, щоб модель децентралізації базувалася на польському досвіді", - заявив Порошенко на засіданні Конституційної комісії. Таку саму думку висловили і прем’єр Арсеній Яценюк, і Володимир Гройсман.

Реформа у Польщі проходила двома етапами, розповідає Ганна Новіцька з польської "Школи лідерів". Першим кроком було створення гмін - територіальних громад. Гміною може бути місто, село, кілька сіл або район міста. "Спершу люди повинні були зрозуміти, що це важливо і сформувати довіру до цієї реформи. За рік-два люди змогли побачили позитивні результати та усвідомити, що вони мають вплив", - говорить співрозмовниця DW. Другий крок був спрямований на вищі рівні: повіти та воєводства. Так, з 1999 року в Польщі існує 16 воєводств замість 49.

На думку Олексія Кошеля, під польським досвідом, напевно, мається на увазі укрупнення територіальних громад. Експерт пропонує його робити не адміністративним шляхом, а стимулювати до цього громади. "Я думаю, що ми підемо саме цим шляхом, що ті громади, які укрупнюються, на їх рівень передаватимуться повноваження і фінанси", - пояснює Кошель. Адже села у 300 чи 1000 жителів надто малі і їх треба об’єднувати у більші громади.

Які повноваження?

Основні повноваження та фінансові ресурси у Польщі перебувають на рівні гмін. Експерти сходяться на тому, що саме громадам слід надати можливість вирішувати питання свого розвитку. "Громади самі повинні ухвалювати рішення, як їм розвиватися: вирубувати зелені зони та будувати багатоповерхівки, давати дозвіл на розвиток хімічної промисловості чи розвивати зелений туризм", - пропонує Олексій Кошель.

Місцевим розвитком громади зможуть опікуватися тоді, коли в їх розпорядженні будуть фінанси, комунальне майно та земля, додає Костянтин Матвієнко. "Місцеві бюджети, тобто місцеві податкові джерела, мають бути за громадами намертво закріплені і не підлягати перерозподілу в ручному режимі щороку", - наголошує Матвієнко.

Так, ремонт доріг, облаштування дитсадків, лікарські послуги - слід передати на рівень громад, переконаний Кошель, але при цьому звертає увагу на те, що передача повноважень може проходити лише у взаємозв’язку з іншими реформами, причому в деяких сферах єдиний шлях - це створення нових інституцій. "Більше ніж на 90 відсотків нова патрульна служба у Києві створюється фактично з нуля. Нам потрібно і систему охорони здоров’я, і освіту фактично створювати з нуля", - зауважує голова КВУ.

Баланси та противаги

На переконання Штефана Мойзера, децентралізація не буде ефективною без посилення системи балансів і противаг. Зокрема, в Німеччині владу Берліна збалансовують уряди федеральних земель. Другим запобіжником мають стати справді незалежні Конституційний суд та судова система. "По-третє, слід знайти компроміс між повноваженнями парламенту та президента, і не змінювати кожні п’ять-шість років конституцію", - додає Мойзер.

Володимир Гройсман висловив побажання, що конституційні зміни в частині децентралізації мають бути ухвалені до осені, - адже у жовтні планують провести місцеві вибори. А для цього перше голосування за відповідні зміни має відбутися вже на поточній сесії, тобто до середини липня.