Шенгенська зона: досі діє, але з багатьма винятками

Сотні тисяч футбольних вболівальників приїхали до Німеччини на Чемпіонат Європи, що тривав місяць і завершився минулої неділі, 14 липня. Для забезпечення безпеки під час Євро-2024 на кордонах ФРН здійснювалися вибіркові перевірки. Зараз у Німеччині знову тривають дискусії про те, чи є сенс зберегти цей тимчасовий контроль на кордонах з іншими країнами ЄС.

Законодавством ЄС фактично заборонено перевірку документів в межах так званої Шенгенської зони. Тимчасові перевірки дозволено проводити лише за дуже обмежених умов. Шенгенська зона включає всі країни ЄС, окрім Ірландії та Кіпру, а також Швейцарію, Ліхтенштейн, Норвегію та Ісландію. Ці правила, що передбачають вільне пересування людей, названі на честь населеного пункту Шенген у Люксембурзі, де в 1985 році п'ять держав підписали першу угоду про скасування прикордонного контролю.

Центральний елемент інтеграції

Подорожі без прикордонного контролю є частиною єдиного європейського ринку. Він передбачає вільний рух людей, товарів, капіталу та послуг по всьому ЄС і є центральним елементом європейської інтеграції. Подорожі без бар'єрів і контролю "залишаються однією з перлин у короні європейської інтеграції", сказав віцепрезидент Європейської Комісії Маргарітіс Схінас.

Перевагами Шенгенської зони користуються 420 мільйонів громадян ЄС, а також 500 мільйонів мандрівників, які щороку приїжджають до ЄС з країн, що не входять до блоку. Для того, щоб країни-члени ЄС могли відмовитися від прикордонного контролю всередині блоку, вони домовилися проводити ретельний контроль на зовнішніх кордонах ЄС відповідно до спільно вироблених критеріїв.

Читайте також: Болгарія і Румунія приєднуються до Шенгенської зони

"Неефективний" Шенген

Однак, на думку багатьох міністрів внутрішніх справ країн ЄС, контроль на зовнішніх кордонах ЄС досі залишається недостатнім. Особливо з 2015 року, коли почалися великі міграційні потоки з Близького Сходу через Грецію та Італію до ЄС, з'явилися скарги на недостатній захист зовнішніх кордонів блоку. Міністр внутрішніх справ Австрії Ґергард Карнер (Gerhard Karner) заявив у жовтні 2023 року: "Шенген ще ніколи не був настільки неефективним, як зараз". На його думку, в'їзд до ЄС є занадто легким для людей без паспортів чи віз.

Тому транзитні країни і країни, що приймають мігрантів на так званому "Балканському маршруті", почали знову запроваджувати перевірки на внутрішніх кордонах. З 2015 року регулярні перевірки здійснюються на кордоні між Австрією та Німеччиною. Франція також посилила контроль після масштабних терористичних нападів у 2015 і 2016 роках.

У своєму щорічному звіті про стан Шенгенської зони Європейська Комісія зазначає, що перевірки на внутрішніх кордонах ЄС зазвичай не є "систематичними перевірками" всіх осіб, які бажають перетнути кордон. Замість цього проводяться візуальні перевірки на деяких автомагістралях або залізничних лініях. Лише невелику кількість осіб, які прикордонникам видаються підозрілими, обирають випадковим чином і ретельно перевіряють. Такий тип перевірок зазвичай не призводить до значних затримок або заторів на в'їзді або виїзді з країни. Вантажні транспортні засоби, а також пасажирський транспорт за можливості не повинні піддаватися перевіркам.

Читайте також: Що Чемпіонат Європи з футболу 2024 зробив з Німеччиною?

Єврокомісія: Перевірки лише в крайньому випадку

Як альтернативу візуальному контролю за допомогою постів на автомагістралях, Єврокомісія рекомендує використовувати змішані патрулі з кількох країн, які перевіряють документи, візи та дозволи на проживання на стихійно створених пунктах пропуску у внутрішній частині кордонів. Крім того, ЄК виступає за здійснення перевірок людей в 30-кілометровій зоні по обидва боки національних кордонів без будь-яких конкретних підозр. Шенгенський кодекс про кордони, який нещодавно був переглянутий і схвалений усіма країнами-членами ЄС, констатує, що постійний візуальний прикордонний контроль є лише "засобом, до якого слід вдаватися у крайньому випадку".

Систематичний прикордонний контроль дозволяється лише у випадку особливої небезпеки або запланованих великих подій, таких як Олімпійські ігри, саміти Великої сімки (G7) або - як нещодавно у Німеччині - великі футбольні турніри. Перевірки повинні обмежуватися максимум шістьма місяцями і повинні бути обґрунтованими в кожному окремому випадку. Саме цього вимагає Європейський суд у своїй практиці.

Фактично, однак, країни-члени ЄС дедалі більше розширюють список власних винятків з Шенгенських правил під розпливчастими обґрунтуваннями, такими як міграційний тиск, загроза тероризму, занепокоєння з приводу безпеки після воєнного вторгнення Росії в Україну або зростання рівня антисемітизму після терористичних атак ХАМАСу і наступу Ізраїлю у відповідь. Європейська Комісія неодноразово застерігала країни-члени ЄС обмежити прикордонний контроль лише тими заходами, які є абсолютно необхідними, але вона не має реальних повноважень для тиску на членів блоку.

Загалом запровадження прикордонного контролю на внутрішніх кордонах не потребує отримання будь-якого дозволу, достатньо лише повідомити про ці заходи за чотири тижні до запровадження.

У Шенгенському кодексі також є положення про надзвичайні ситуації. Якщо, наприклад, до зовнішніх кордонів прибуває велика кількість мігрантів, то держави-члени можуть запроваджувати контроль на своїх внутрішніх кордонах без попереднього повідомлення заздалегідь.

Читайте також: Коментар: Росіянам - жодних Шенгенських туристичних віз під час війни!

Чи має сенс внутрішній контроль?

Під час перевірки документів поліція дуже часто використовує пошук у "Шенгенській інформаційній системі" (Schengen Informations System, SIS). Ця база даних поповнюється даними з ордерів на арешт з усіх країн-членів ЄС, що дозволяє перевіряти людей по всій Європі, а не лише на національних кордонах. Органи поліції усіх держав ЄС мають змогу на мобільній основі використовувати систему SIS.

У Німеччині нині деякі представники консервативного блоку ХДС/ХСС, а також Вільної демократичної партії і поліцейських профспілок стверджують, що прикордонний контроль на внутрішніх кордонах ЄС під час проведення чемпіонату Європи з футболу показав свою високу ефективність, і тому його слід зберегти. Однак представники Єврокомісії на умовах анонімності вказують на те, що ефективність вибіркових перевірок зумовлена тим, що на це було виділено великі кошти, щоб додатково залучити для цього 22 тисячі поліцейських - загалом було перевірено 800 тисяч осіб. Однак ця робота поліції не обов'язково має відбуватися на кордонах. Як вказують у ЄК, 800 тисяч додаткових перевірок на автомагістралях всередині країни, на залізничних станціях або в інших точках могли б призвести до аналогічних результатів. Завдяки цим заходам також можна було б виконати додатково тисячу ордерів на арешт - з приблизно 180 тисяч таких ордерів, які досі чекають свого виконання у Німеччині.

У своєму звіті про ситуацію в Шенгенській зоні Єврокомісія зазначає, що, наприклад, зі злочинністю, пов'язаною з наркотиками, слід краще боротися в джерелах потрапляння заборонених речовин до ЄС, а саме у великих портах, таких як Гамбург, Антверпен чи Амстердам, а не лише на внутрішніх кордонах країн Шенгенської зони. З цим загалом погоджуються країни-члени ЄС, які вже розпочали реалізацію планів дій для кращого контролю над портами.

Статистика злочинності німецької поліції показує, що загальна кількість кримінальних злочинів у Німеччині знизилася з моменту запровадження Шенгенських правил. У 1995 році, коли запрацювала Шенгенська зона, поліція зафіксувала 6,6 мільйона кримінальних правопорушень. У 2023 році ця цифра становила 5,9 мільйона.