Nemačka: da li su predlozi šefa CDU pravno izvodljivi?

Predsednik opozicione Hrišćansko-demokratske unije (CDU) Fridrih Merc u nedelju je poslao jedan svojevrsno otvoreno pismo koje je adresirao na socijaldemokratskog (SPD) kancelara Olafa Šolca. U njemu je Merc izneo različite predloge i zahteve po pitanju politike azila. U intervjuima koji su usledili, Merc je te svoje zahteve pojasnio, ali neke od predloga ipak nije ponovio u istom obliku u kojem je to napisao u svojoj poruci Šolcu i nemačkoj javnosti.

Naime, pravna evaluacija tih prvobitnih predloga delom je diskutabilna. A i prilično je kompleksna, pre svega zbog toga što na „dizajniranje“ prava azila u nekoj zemlji-članici EU umnogome utiču smernice Unije, odnosno sve ono što diktira međunarodno pravo. Osim toga, teško se o tome može govoriti generalno zato što su pojedinačni slučajevi prilično specifični.

U nastavku je svih osam Mercovih predloga s kratkom analizom moguće realizacije u praksi:

1. Trajne kontrole na nemačkim granicama i dosledno vraćanja migranata

To zvuči dosta jednostavno: granice treba kontrolisati i niko ne može da uđe u Nemačku. Ali, to se kosi s pravom EU. Osnovna ideja jeste da su granice unutar Šengena otvorene, a zauzvrat bi trebalo dobro nadzirati spoljne granice.

Zato Nemačka kao članica Šengena ne može tek tako da uvede kontrole na granicama, a pogotovo ne vremenski neograničene. Trenutno se na nemačkim granicama zaista kontroliše, na primer na granicama prema Poljskoj, Češkoj, Austriji i Švajcarskoj. Razlog su tražioci azila. A tokom Olimpijskih igara u Parizu, kontrolisala se i granica prema Francuskoj.

Pritom se uvek radi o vremenski ograničenim kontrolama koje se moraju najaviti Evropskoj komisiji u Briselu uz obrazloženje zašto se uvode, odnosno kakva vanredna situacija opravdava njihovo uvođenje?

2. Dablinski sporazum o migracijama

Sporazum Dablin-III bi u suštini trebalo da garantuje uređeni sistem po pitanju postupaka za proveru prava na dobijanje azila. Članice Evropske unije na taj način žele da obezbede da se ne odvija nekoliko paralelnih postupaka, već samo jedan. I da on bude relativno brzo okončan. U načelu je za taj postupak nadležna ona zemlja u kojoj je tražilac azila prvi put kročio na tlo EU. S obzirom na to da Nemačka nije na spoljnoj granici Unije, Berlin de fakto nije nadležan ni za jedan takav postupak. Ili bar ne bi trebalo da bude.

Dablin-III, osim toga, nalaže da se izbeglice na nemačkoj granici ne mogu tek tako vraćati u zemlje s druge strane granice, već da te ljude Nemačka mora da vrati u zemlje na spoljnim granicama EU – na primer u Italiju ili Bugarsku. Nemačka vlasti u tim slučajevima šalju odgovarajući zahtev nekoj zemlji kojim traže da ta zemlja preuzme dotičnu osobu. Ako ta zemlja-članica EU na to pristane, osoba se deportuje u tu zemlju i to pre nego što je uopšte doneta odluka o zahtevu za dobijanje azila za tu konkretnu osobu.

U praksi, međutim, ima mnogo problema: zemlje EU često odbijaju da prihvate izbeglice i migrante. U nekim zemljama, na primer u Grčkoj, vladaju uslovi zbog kojih deportacije nisu ni moguće: uslovi u kojima su smešteni ti ljudi kose se, naime, s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima.

Ali, čak i u slučajevima kada je sve dogovoreno – kao kod Sirijca kojeg se sumnjiči za višestruko ubistvo u Zolingenu – dakle kada zemlja pristane da prihvati tražioca azila (u ovom slučaju je to bila Bugarska), deportacija često propadne. Atentatora iz Zolingena nemački vlasti prilikom planirane deportacije nisu mogli da pronađu. A moguće je i da se ti ljudi pred sudom žale na odluku o izručenju.

3. Suspenzija Dablina-III

Zbog toga šef CDU Merc predlaže suspenziju Dablina. Umesto toga bi se direktno na granici kontrolisali ljudi koji dolaze, odnosno slali bi se nazad odakle su došli – ali u zemlju iz koje su došli na granicu Nemačke, a ne u zemlju koja bi (prema sadašnjim pravilima) bila zapravo nadležna za obradu postupka.

Suspenzija Dablina bi zaista bila moguća, ocenjuje stručnjak za pravo azila, profesor Danijel Tim sa Univerziteta u Konstancu. Pretpostavka za to bi, kako dodaje, bilo ugrožavanje javnog reda i zaštita unutrašnje bezbednosti u slučaju da se i dalje nastavi da se sprovode procedure u skladu s Dablinskim sporazumom. Da li je ta pretpostavka u ovom trenutku ispunjena? O tome bi u slučaju potrebe trebalo da odluči Sud Evropske unije.

A dok Sud ne donese odluku, moglo bi da prođe mnogo vremena. Nemačka bi, dok čeka na presudu, teoretski mogla da se pozove na izuzetak od pravila. Mogla bi dakle da vraća ljude sa svojih granica, ali da time rizikuje da deluje protivpravno. Ali, to bi bila odluka koju bi morali da donesu političari, a oni bi na kraju morali za to i da snose odgovornost.

4. Paušalno obustavljanje prihvata ljudi iz Sirije ili Avganistana

Savezni ministar pravosuđa Marko Bušman (FDP) već je odbacio mogućnost uvođenja takvog paušalnog poteza, kao reakcije na napad u Zolingenu. Bušmann je dodao da po tom pitanju ima određene pravne dileme. I zaista, takva odluka bi se u sadašnjem trenutku kosila s važećim zakonskim pravilima o azilu. To je inače definisano članom 16a u Osnovnom zakonu (ustavu) SR Nemačke. I baš zato je u svakom pojedinačnom slučaju potrebna individualna provera preduslova za sticanje prava na azil.

Čak i kada bi Bundestag dvotrećinskom većinom promenio ustavna pravila oko azila, Nemačka bi morala da poštuje pravo EU, odnosno međunarodno pravo. Ženevska konvencija o izbeglicama i Evropska konvencija o ljudskim pravima obavezuju države na zaštitu. Od neke pravne države kao što je Nemačka, one zahtevaju i očekuju donošenje individualnih odluka, dakle u svakom slučaju posebno.

5. Ukidanje zaštite čim netko otputuje u svoju domovinu

Već sad postoji pravilo koje izbeglicama ne dozvoljava da tek tako posećuju svoju domovinu, pod uslovom da žele da zadrže status koji su dobili u Nemačkoj. Status izbeglice može i da se i opozove u slučaju da se neko na primer dobrovoljno vrati u svoju domovinu „i tamo trajno nastani“.

Kod onih ljudi koji uživaju parcijalnu zaštitu (status kojim se dodeljuje zaštita tražiocima azila, ali kojim nemaju status izbeglice, prim.red.) važe slična pravila. Odlučuje se u svakom pojedinačnom slučaju zasebno, a sudske odluke se razlikuju, u zavisnosti od okolnosti. Moguće je da Bundestag promeni ta pravila. CDU zahteva korekcije EU-pravila, ali moglo bi da prođe i nekoliko godina dok se ne okončaju pregovori po tom pitanju.

6. Deportacija Sirijaca i Avganistanaca (koji moraju da napuste Nemačku) u njihove domovine

Deportacija se razmatra u slučaju da neka osoba mora da napusti Nemačku, ali to ne želi da uradi dobrovoljno. A Nemačku moraju da napuste oni ljudi koji nemaju zvanično status zaštićene osobe, bez obzira da li se radi o azilu za izbeglice ili parcijalnoj zaštiti tražilaca azila.

Postoje, međutim, dve prepreke: jedna je pravna, a druga praktična. Pravno gledano, ne smeju se deportovati one izbeglice kojima u njihovoj domovini preti ozbiljna opasnost, na primer mučenje ili čak smrt. Ti ljudi ne smeje da se deportuju čak ni onda kada više nemaju zaštićeni status u Nemačkoj (konkretno: azil). U tom slučaju zakon zabranjuje deportaciju, a to u praksi znači da ti ljudi nemaju dozvolu boravka u Nemačkoj, ali se oni svejedno ne smeju poslati natrag u zemlju porekla, pa čak ni onda kada se radi o prestupnicima. Kad nekoj osobi u zemlji porekla preti smrt, Nemačkoj su ruke de jure vezane – to tako definiše i Osnovni zakon.

U svakom pojedinačnim slučaju mora se razmotriti da li zaista postoji ta pravna prepreka koja blokira deportaciju? Nemačke vlasti, a i sudovi, te slučajeve tretiraju individualno. Nije moguće donošenje paušalne odluke o deportacijama kojom bi se „zaobišla“ opisana regulativa. To naime u pravnoj državi kao što je Nemačka ionako ne bi bilo izvodljivo.

Osim pravnih, postoje i praktične prepreke: zemlje poput Sirije ili Avganistana često uopšte ne žele da prihvate svoje građane koji se nalaze u nekoj drugoj zemlji. U slučaju Avganistana, vlada u Berlinu ionako ne želi da pregovara s talibanima. Nemačka je bila jedna od poslednjih zemalja koje su prekinule praksu deportovanja Avganistanaca u njihovu domovinu – bilo je to 2021, neposredno uoči ponovnog preuzimanja vlasti od strane talibana.

Trenutno se, kako se može pročitati u medijima, radi na alternativnim rešenjima. Na primer na deportacijama u susedne zemlje koje bi onda deportovane ljude prebacile u Avganistan. Ali ni u te zemlje Nemačka ne može tek tako da deportuje ljude. Mora se naime obezbediti da ti ljudi na kraju budu prebačeni samo u one avganistanske regione u kojima im ne preti smrt ili mučenje.

7. Neograničeni pritvor do deportacije prestupnika

Taj zahtev se verovatno ne može sprovesti u delo samo zakonskim promenama. Trenutno je moguće pritvoriti ljude samo na nekoliko nedelja do planirane deportacije, u slučajevima u kojima se radi o deportaciji na osnovu Dablinskog sporazuma. Kod deportacija u zemlje porekla, odnosno u slučajevima u kojima preti bekstvo osobe koju bi trebalo deportovati, moguće je produženje pritvora do deportacije u trajanju do šest meseci. Ali, to mora da „blagoslovi“ neki sudija. Zato je u svakom slučaju neophodna individualna provera. I tu procedure ne mogu baš tako jednostavno da se promene.

Pritvor, odnosno zatvor je uvek znatna intervencija u osnovna prava koja važe i za one ljude čiji se zahtev za dodeljivanjem azila odbijen. Pritvor mora da bude primeren, a ta primerenost je teško zamisliva u slučajevima u kojima bi pritvor trebalo da bude vremenski neograničen. To bi značilo da postupak deportacije mora u praksi da se sprovede mnogo brže. Drugim rečima: ako neka deportacija uopšte nije moguća, ili nije moguća u skorije vreme, onda ti ljudi ni smeju da se pritvaraju.

8. Realizacija planova s CDU, u slučaju potrebe i bez podrške stranaka semafor-koalicije (Zeleni i FDP)

CDU osim toga od SPD-ovog kancelara Šolca zahteva da se o tim merama u Bundestagu glasa na osnovu savesti poslanica i poslanika, što bi praktično značilo da oni ne moraju da glasaju onako kako to od njih zahteva njihova poslanička grupa, već u skladu sa svojom savešću. Odnosno da SPD te planove u Bundestagu usvoji u saradnji s poslaničkom grupom CDU/CSU. Iza toga stoji kalkulacija CDU da bi SPD još i mogla da pristane na promene, ali ne i Šolcovi koalicioni partneri, Zeleni i Liberali (FDP).

I jedan i drugi predlog Fridriha Merca (glasanje po savesti, odnosno saradnja SPD-a i CDU/CSU u Bundestagu) je pravno i praktično moguće realizovati, ali bi oni verovatno rezultirali raspadom vladajuće koalicije. Politička cena bi bila ekstremno visoka i za kancelara i saveznu vladu, i zato nije realno očekivati da će Šolc na njega da pristane u tom obliku.