С чего Украине начинать конституционную реформу?

Проведение Украиной конституционной реформы по децентрализации власти является одним из важных пунктов февральских минских соглашений. Децентрализация была одним из основных предвыборных обещаний нынешних киевских властей. С началом работы Конституционной комиссии такие планы получили более конкретные очертания, поскольку руководители украинского государства назвали децентрализацию "главным направлением" конституционной реформы.

Полномочия и финансы

Выступая на первом заседании комиссии 6 апреля, президент Украины Петр Порошенко двумя другими ее приоритетами назвал реформу судопроизводства и совершенствование защиты прав человека. По словам возглавляющего Конституционную комиссию спикера парламента Владимира Гройсмана, для работы по этим направлениям будут сформированы три рабочие группы, состав которых планируется утвердить на следующем заседании 15 апреля.

Обычно под децентрализацией власти понимают передачу полномочий органам местного самоуправления и расширение их финансовой независимости. Это, в частности, в случае Украины может снять конфликт вокруг того, какие регионы "кормят" страну, а какие - существуют за счет бюджета.

Генеральный директор Комитета избирателей Украины (КИУ) Алексей Кошель в комментарии DW предлагает отказаться от логики ручного перераспределения центральными властями госсредств и субсидий регионам, ибо она порождает риски политической коррупции. "При Януковиче общины Донбасса получали больше средств, чем общины тех регионов, которые не голосовали за Партию регионов. У нас не может быть гарантий, что нынешнее или будущее правительство не будут делать то же самое", - предупреждает эксперт.

Европейский опыт

Сейчас исполнительная власть на Украине сильно централизована, на местах она осуществляется госадминистрациями, руководство которых назначают напрямую из Киева. Параллельно существует местное самоуправление, которое организовано на двух уровнях: территориальных общин и регионов (областей и районов). На первый взгляд, вопрос, какой из этих уровней делать основным, уже решен. "Наше видение децентрализации основывается на европейском опыте местного самоуправления. Базовым уровнем будет не область, а город, село, поселок, территориальная община. И именно там нам надо сконцентрировать львиную долю прав", - заявил президент Порошенко.

Однако руководитель киевского бюро Фонда имени Фридриха Эберта (Friedrich-Ebert-Stiftung) Штефан Мойзер (Stephan Meuser) указывает, что тяжело привести к общему знаменателю опыт всех 28 стран-членов ЕС. Он предлагает проводить реформу пошагово и начать с предоставления более широких полномочий регионам, но при этом провести укрупнение областей.

"Сейчас это слишком маленькие образования. Надо создать десять-двенадцать сильных регионов, которые были бы жизнеспособными и имели бы возможность планировать свое развитие", - объясняет Мойзер. "Я думаю, на Украине было бы сложно за один шаг провести децентрализацию и сделать так, чтобы сразу усилить самые маленькие территориальные образования - города и села", - добавляет он.

Базовый уровень и опыт Польши

С ним не соглашается эксперт Корпорации стратегического консалтинга "Гардарика" Константин Матвиенко: "Мы живем в стране и в населенном пункте, но нам навязывают дополнительный уровень области. В свое время это было сделано для того, чтобы было удобнее управлять индустриальным хозяйством". В нынешних обстоятельствах, заявил Матвиенко DW, полномочия надо передавать на уровень территориальных общин. Алексей Кошель полагает, что необходим и уровень области, и уровень района, но не в нынешнем виде: "Контроль над действиями областных и районных госадминистраций и советов является просто минимальным. Я сторонник того, что базовые полномочия надо переносить на уровень общин".

"Я предложил, чтоб модель децентрализации основывалась на польском опыте", - сообщил президент Порошенко на заседании Конституционной комиссии. Так же считают и премьер Арсений Яценюк, и спикер Рады Владимир Гройсман. Реформа в Польше проходила в два этапа, рассказывает Ханна Новицка из польской "Школы лидеров". Первым шагом было создание гмин - территориальных общин. Гминой может быть город, село, несколько сел или район города. Когда у поляков сложилось понимание важности местного самоуправления, провели второй этап, который коснулся регионального уровня.

Территориальную общину на Украине составляют жители села, нескольких сел, поселка или города, но многие нынешние украинские общины не смогут эффективно воспользоваться широкими полномочиями. Это касается, например, села в 300 жителей. Потому, по мнению Алексея Кошеля, под польским опытом, скорее всего, имеется в виду укрупнение территориальных общин с целью повышения эффективности управления. Эксперт предлагает это делать не административным путем, а стимулировать сами общины: "Я думаю, мы пойдем именно этим путем - тем общинам, которые укрупняются, им будут передаваться полномочия и финансы".

Какие полномочия?

Основные полномочия и финансовые ресурсы в Польше находятся на уровне гмин. Аналитики сходятся в том, что в процессе нынешней реформы на Украине именно общинам надо предоставить возможность определять свое будущее. "Общины сами должны принимать решения, как им развиваться: вырубать зеленые зоны и строить многоэтажки, давать разрешение на развитие химического производства или развивать зеленый туризм", - предлагает Алексей Кошель.

Местным развитием общины смогут управлять тогда, когда в их распоряжении будут финансы, коммунальное имущество и земля, добавляет Константин Матвиенко. "Местные бюджеты, то есть местные налоги, должны быть однозначно закреплены за общинами и не подлежать перераспределению в ручном режиме каждый год", - подчеркивает Матвиенко.

Так, ремонт дорог, обустройство детских садов, услуги врачей надо передавать на уровень общин, уверен Кошель, при этом обращая внимание на то, что передача полномочий может проходить лишь во взаимосвязи с проведением других реформ, причем в некоторых сферах единственный путь тут - создание новых институций. "Больше чем на 90 процентов новая патрульная служба в Киеве (она придет на смену патрульно-постовой службе и ГАИ. - Ред.) создается фактически с нуля. Нам нужно систему и здравоохранения, и образования создавать с нуля", - констатирует глава КИУ.

Сдерживание и противовесы

По словам Штефана Мойзера, децентрализация не будет эффективной без выстраивания надежной системы сдерживания и противовесов. Так, в Германии должный баланс достигается благодаря разделению компетенции между федеральным и земельными правительствами. Вторым предохранителем на Украине должны стать действительно независимые Конституционный суд и вся судебная система. "В-третьих, надо найти компромисс между полномочиями парламента и президента", - добавляет Мойзер.

Владимир Гройсман высказал пожелание, чтобы конституционные изменения в части децентрализации должны быть утверждены до осени, так как в октябре планируется провести местные выборы. А для этого первое голосование за соответствующие изменения в законодательстве должно состояться уже на текущей сессии Верховной рады, то есть до середины июля.