Artykuł siódmy do rychłego zamknięcia. Duża szansa
26 stycznia 2024
– Mam takie marzenie, że kiedy będziemy 1 maja świętować 20 rocznicę przystąpienia Polski do UE, to nie będzie już nad nami wisieć artykuł siódmy – powiedział w piątek [25.5.2024] minister Adam Bodnar. Przyznał, że przy okazji przyjazdu na spotkanie unijnych ministrów sprawiedliwości w Brukseli rozmawiał m.in. o artykule siódmym z Verą Jourovą i Didierem Reyndersem, którzy zajmują się praworządnością w Komisji Europejskiej.
Przedstawiciele władz Polski, obecnej belgijskiej prezydencji w Radzie UE (trwa do końca czerwca), a także eksperci Komisji Europejskiej – jak wynika z naszych informacji – prowadzą rozmowy o możliwych sposobach zakończenia postępowania z artykułu siódmego Traktatu o UE już w najbliższych kilkunastu tygodniach. Podobnie jak w przypadku KPO (blisko 60 mld euro d. otacji i tanich pożyczek do 2016 roku) oraz przygotowań do pełnego odblokowania dostępu do funduszy spójności (76,5 mld euro do 2029 roku), Bruksela analizuje planowane działania nieustawowe (nazywane teraz „działaniami osłaniającymi”) rządu Donalda Tuska, których nie mógłby zawetować prezydent Andrzej Duda. A które mogłyby doraźnie usunąć zagrożenia dla sędziów. Jednak drugim elementem, zwłaszcza na użytek artykułu siódmego, ma być przedstawienie planu głębszych i trwałych reform rozpisanych również na ustawy. Nawet jeśli na razie ich harmonogram miałby pozostać przyblokowany z racji sprzeciwu prezydenta Dudy.
Komisja Europejska wszczęła procedurę z artykułu siódmego w grudniu 2017 roku przede wszystkim pod wpływem ówczesnych zmian w Sądzie Najwyższym (częściowo wycofanych po orzeczeniu TSUE o czystce emerytalnej sędziów), ale to postępowanie obejmuje również m.in. problemy Trybunału Konstytucyjnego (sędziowie dublerzy, a także nieprawidłowy tryb wyłonienia prezes Julii Przyłębskiej w 2016 roku), upolitycznienia Krajowej Rady Sądownictwa (w składzie sprzecznym również z konstytucją) oraz postulat zagwarantowania, że wszelka reforma sądownictwa była przygotowywana „w ścisłej współpracy z przedstawicielami sądownictwa oraz wszystkimi zainteresowanymi stronami, w tym z Komisją Wenecką”.
Postępowanie z artykułu siódmego jest w rękach Rady UE składającej się z przedstawicieli rządów 27 państw Unii (w tym przypadku chodzi o Radę UE ds. Ogólnych, czyli 27 ministrów ds. UE), która przez kilka ostatnich lat prowadziła formalne „wysłuchania” Polski w kwestii zagrożeń dla praworządności albo wysłuchiwała krótszych sprawozdań Komisji głównie o pogarszającym się stanie polskiego wymiaru sprawiedliwości. Jeśli teraz Komisja Europejska oceniłaby pozytywnie zestaw „działań osłaniających” opracowywanych głównie przez ministra Adam Bodnara plus harmonogram głębszych reform, Rada UE– taki jest cel obecnych poufnych rokowań w Brukseli – mogłaby potwierdzić, że w Polsce ustało systemowe zagrożenie dla państwa prawa. A w wymiarze formalnym mogłoby to przykładowo oznaczać przegłosowanie – przy wymaganej większości 22 z 27 państw Unii – rekomendacji dla Polski (na podstawie końcowej część artykułu 7.1 Traktatu o UE) sprowadzających się do wdrożenia harmonogramu reform zaproponowanego przez rząd Tuska, a także uznania, że powody dla kontynuacji postępowania stają się nieaktualne.
Dalsze monitorowanie zmian w sądownictwie, już po zakończeniu procedury z artykułu siódmego, zostałoby – jak wyjaśniają nasi rozmówcy w instytucjach UE – włączone w cykl zwykłych działań Brukseli wobec wszystkich krajów Unii (sprawozdania o praworządności, doroczne dyskusje Rady UE), a także toczyłoby się w ramach trwających postępowań przeciwnaruszeniowych. TSUE nadal rozpatruje bowiem skargę Komisji co do Trybunału Konstytucyjnego, a ponadto Komisja będzie musiała ocenić, czy i jak Polska podporządkowała się wyrokowi TSUE o ustawie kagańcowej.
Postępowanie z artykułu siódmego, które toczy się również wobec Węgier, teoretycznie może doprowadzić do sankcji (w tym do zawieszenia prawa głosu w Radzie UE), ale po uprzednim stwierdzeniu „poważnego i stałego naruszenia” wartości podstawowych przez wszystkie pozostałe państwa UE. Politycznie to jest nie do osiągnięcia, więc procedura wobec Polski służyła głównie za środek nacisku reputacyjnego, a także była dla Komisji Europejskiej narzędziem podbudowywanie jej wiarygodności i legitymizacji jej działań wobec Polski, które w Radzie UE zwykle popierało po kilkanaście państw Unii (reszta milczała). Jedną z kontrowersji węgierskiej prezydencji w Radzie UE (druga połowa tego roku) jest sposób, w jaki Budapeszt będzie zajmować się artykułem siódmym w sprawie Węgier.
Pochopna Pełczyńska-Nałęcz
Zeszłotygodniową, przedwczesną informację Katarzyny Pełczyńskiej-Nałęcz, minister ds. funduszy, że Polska zdaniem Komisji Europejskiej spełnia już wszystkie warunki dla wypłat z polityki spójności, odebrano w Brukseli jako znak jej zbyt mocnego przekonania, że sama zmiana rządu w Warszawie odblokowuje wszystko w Brukseli. A przecież w kwestiach sądownictwa, jak tłumaczy jeden z naszych rozmówców w instytucjach UE, jeszcze „nie przeprowadzono żadnych zmian nawet nieustawowych”.
– Komisja 17 stycznia 2024 roku otrzymała nową samoocenę Polski dotyczącą warunku Karty Praw Podstawowych UE w kontekście polityki spójności. Polska poinformowała, że uważa, iż spełniła warunek w dziedzinie niezależności sądów. Analizujemy to pismo, by ocenić, czy Polska spełnia warunek konieczny w zakresie niezawisłości sądów. Komisja ma na to trzy miesiące – prostował Stefan de Keersmaecker, rzecznik Komisji Europejskiej. Jak wynika z nieoficjalnych informacji, Komisja z władzami Polski najpierw chcą odblokować KPO (celem jest wypłata w kwietniu pierwszej regularnej transzy wartej 7 mld euro), a wypełnienie warunków z praworządnościowych „kamieni milowych” KPO niemal automatycznie przełoży się na pozytywną ocenę wdrażania Karty Praw Podstawowych na użytek odblokowania funduszy spójnościowych.
„Działania osłaniające” dla KPO
Część praworządnościowych warunków z KPO, które są znacznie skromniejsze od postulatów z artykułu siódmego i orzecznictwa TSUE, została wypełniona przez zaproponowaną przez prezydenta Dudę ustawę sądową, która obowiązuje od połowy 2022 roku. Ale dwa brakujące elementy, które Komisja Europejska sprecyzowała przed ponad rokiem w rozmowach z poprzednim rządem, to dostęp sędziów do niezależnego sądu w ich postępowaniach dyscyplinarnych (wprawdzie zlikwidowano Izbę Dyscyplinarną, ale jej następczyni Izba Odpowiedzialności Zawodowej składa się częściowo z neosędziów), a także prawo sędziów do przeprowadzania – zgodnego z wymogami unijnymi – testu niezależności innego sędziego, co było skrojone pośrednio pod ocenianie niezależności neosędziów powołanych z udziałem upolitycznionej KRS.
Jedno z obecnie rozważanych „działań osłaniających” odwołuje się do – przewidzianej obecnym prawem – instytucji rzecznika dyscyplinarnego ministra sprawiedliwości. Jego powołanie na użytek danej sprawy wyłącza z niej innych rzeczników dyscyplinarnych. I tym sposobem ministerstwo sprawiedliwości, być może wsparte także nieustawowym aktem prawnym, miałaby gwarantować, że sędziowie nie będą ścigani za przeprowadzanie testów niezależności. A ponadto w innych sprawach dyscyplinarnych nie będą trafiać pod sąd dyscyplinarny, który nie jest niezależny w świetle prawa UE.