Przystąpienie do UE. Procedura krok po kroku
12 maja 2022
Gdy w poniedziałek, 9 maja, prezydent Francji ostrzegł w Strasburgu, że proces akcesyjny Ukrainy lub innych krajów może potrwać dziesięciolecia, miał zapewne na myśli Turcję. Ten kraj kandyduje do UE od 1999 roku.
Od tego czasu w ciągu kolejnych lat otwarto kilka rozdziałów negocjacji akcesyjnych, ale potem stosunki z rządzącym w coraz bardziej autokratyczny sposób prezydentem Recepem Tayyipem Erdoganem uległy ochłodzeniu. W miarę jak łamanie praw człowieka przez rząd w Ankarze stawało się coraz bardziej rażące, a rozwój sytuacji politycznej stawał się coraz bardziej antydemokratyczny, UE zdecydowała się na wstrzymanie negocjacji. Być może Emmanuel Macron miał na myśli tę historię jako przestrogę dla innych.
Kryteria kopenhaskie
Pierwszym krokiem w procesie akcesyjnym jest uzyskanie statusu kraju kandydującego. W tym celu należy spełnić tzw. kryteria kopenhaskie, które zostały ustalone na szczycie UE w 1993 roku w stolicy Danii. Zgodnie z nimi kraj ubiegający się o przyjęcie do UE musi mieć stabilny rząd demokratyczny i uznawać rządy prawa oraz związane z nimi wolności oraz instytucje.
W ostatecznym rachunku jest to jednak także decyzja polityczna, czy inne państwa członkowskie UE uważają, że nowe państwo pasuje do rodziny europejskiej i może być dla niej użyteczne ze względów geostrategicznych lub gospodarczych.
Jest oczywiste, że w obecnej sytuacji politycznej Turcja nie może zostać krajem kandydującym do UE. Jest jednak również jasne, że nigdy nie można wykluczyć odstępstw od zasad demokratycznych na drodze do członkostwa w UE. Są one nawet tym bardziej prawdopodobne, im dłużej trwa droga do tego celu. Z drugiej strony, nawet członkostwo w UE nie chroni przed antydemokratycznym rozwojem sytuacji, co pokazuje przykład Węgier.
Rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych
Formalne negocjacje można rozpocząć wtedy, gdy dany kraj jest gotowy i zdolny do uznania, stosowania i praktycznego wdrożenia prawa unijnego. Po drodze musi przeprowadzić reformy w sądownictwie, administracji, gospodarce i innych strukturach politycznych, aby ostatecznie spełnić tzw. kryteria akcesyjne, czyli standardy UE. O rozpoczęciu tych negocjacji musi jednomyślnie zadecydować Rada Unii Europejskiej.
Najpierw Komisja Europejska dokonuje przeglądu sytuacji w kraju kandydującym do UE i proponuje ramy negocjacyjne podzielone na poszczególne rozdziały. Jeśli państwa członkowskie UE zaakceptują tę część procedury, można rozpocząć negocjacje na temat jej poszczególnych części.
Od ostatniej nowelizacji tej procedury w ubiegłym roku obszary negocjacyjne podzielono na sześć grup tematycznych: podstawy, rynek wewnętrzny, konkurencja i zrównoważony rozwój, ochrona środowiska, zasoby, rolnictwo i spójność oraz stosunki zewnętrzne. Te grupy są podzielone na 35 dalszych podgrup. W ten sposób wszystkie obszary działalności danego państwa są sprawdzane pod kątem spełnienia przez nie wymagań unijnych.
W przypadku stwierdzenia jakichś niedociągnięć negocjatorzy unijni proponują państwu kandydującemu do UE przeprowadzenie określonych reform. Na przykład, jeśli nie wszystkie dzieci mają dostęp do edukacji, kraj kandydujący do UE musi zreformować swój system szkolnictwa.
Jeśli polityka danego kraju zbyt silnie ingeruje w mianowanie sędziów, narzuca się mu zreformowanie systemu sądownictwa, aby zagwarantować jego niezależność. Z kolei kraj kandydujący jest zobowiązany do wdrożenia zaleceń Brukseli, co w zależności od sytuacji może potrwać nawet kilka lat.
Jeśli kandydat uważa, że przeprowadził wystarczające reformy, UE ponownie analizuje dany obszar. Jeśli jednak kraj kandydujący odmawia przeprowadzenia zalecanych mu reform, proces akcesyjny zostaje wstrzymany. W przypadku wyraźnego regresu demokracji, jak np. w Turcji, można go zamrozić i całkowicie wstrzymać.
Wielki finał, czyli przystąpienie do UE
Wszystkie zamknięte rozdziały akcesyjne muszą zostać zaakceptowane przez rządy państw unijnych w Radzie Unii Europejskiej. Dopiero potem sporządzany jest traktat akcesyjny, który musi zostać przyjęty przez Komisję Europejską, Parlament Europejski i wreszcie jednogłośnie przez Radę Europejską. Przyjęcie uznaje się za zakończone, kiedy wszystkie przeszkody na drodze do jego ratyfikacji zostaną usunięte w samym kraju kandydującym do UE.
W latach 2004-2007, w ramach zbiorowej akcesji krajów Europy Wschodniej, od Estonii po Bułgarię, dwanaście państw stało się jednocześnie członkami UE. Były wśród nich także Malta i Cypr. Była to oczywiście decyzja polityczna, która wspaniałomyślnie pominęła liczne wady i niedociągnięcia nowych członków. Okazało się, na przykład, że odejście od struktur komunistycznych w gospodarce i administracji publicznej zajęło dużo więcej czasu niż zakładano.
Bułgaria, na przykład, jest nadal głęboko naznaczona korupcją, a Rumunia zmaga się z mało wydajnym aparatem administracyjnym. Z drugiej strony, kraje bałtyckie są „wzorowymi uczniami” wśród nowych członków UE. Chorwacja była ostatnim krajem, który przystąpił do UE w 2013 roku. Następnie ten proces wstrzymano.
Zmęczenie rozszerzaniem UE
Od tego czasu wśród wielu starych członków UE, takich jak Francja, Holandia czy niektóre kraje skandynawskie, daje się zauważyć wyraźne zmęczenie jej rozszerzaniem. Przystąpienie do UE kosztuje dużo pieniędzy. W budżecie UE zarezerwowano 9 mld euro na pomoc przedakcesyjną i stwarza ona niekończące się problemy polityczne.
Na ławce oczekujących siedzi obecnie kilka krajów Bałkanów Zachodnich, które ciągle obiecują postęp, ponieważ ich przystąpienie do UE wydaje się im ważne ze strategicznego punktu widzenia, ale w rzeczywistości nic się nie dzieje. Kosowo oraz Bośnia i Hercegowina nie są jeszcze gotowe do uzyskania statusu kandydata, ponieważ ich rządy zagrażają sąsiadom lub rażąco naruszają normy unijne.
Od kilku lat trwają bezskuteczne negocjacje akcesyjne z Serbią i Czarnogórą, gdzie Komisja Europejska jest szczególnie zaniepokojona ich praworządnością, będącą najważniejszym kryterium ich przystąpienia do UE. Ostatnio rozpoczęto negocjacje z Macedonią Północną i Albanią, przy czym Holandia ma wątpliwości co do woli rządu albańskiego zwalczania transgranicznej przestępczości zorganizowanej i dlatego blokuje postęp w tym zakresie.
W tym regionie trwają stare spory i wzajemna rywalizacja. Grecja przez długie lata blokowała proces akcesyjny z Macedonią Północną z powodu sporu o jej nazwę, a teraz Bułgaria stwarza problemy z powodu sporu o język.
W obliczu skomplikowanej sytuacji, w jakiej już znajdują się małe kraje kandydujące, nic dziwnego, że wielu członków UE z przerażeniem patrzy na dużą Ukrainę i jej chęć przystąpienia do Unii. Tym bardziej, że już przed wojną rząd w Kijowie nie był w stanie spełnić nawet wymogów reformy w ramach układu stowarzyszeniowego z UE.
Poważne braki występują nadal w zakresie korupcji i praworządności. Rosyjska inwazja zmieniła sytuację polityczną Ukrainy, ale nie stan wewnętrzny tego kraju, który najpierw będzie wymagał wielkiego programu jego odbudowy. A jeśli chodzi o przyjmowanie krajów, które nie są na to politycznie gotowe, UE od czasu ostatniego dużego rozszerzenia w 2004 roku z pewnością będzie do tego podchodzić z nadzwyczajną ostrożnością.