Što donose sankcije?
12. lipnja 2021
Diktator terorizira svoj narod. Zemlja napada svog susjeda. Režim radi na razvijanju nuklearnog oružja. To su uobičajene krize koje prijete miru, stabilnosti i nacionalnim interesima. Kako se njima suprotstaviti pitanje je koje već dugo muči politički odgovorne, posebice za SAD i njihove zapadne saveznike, koji svoju globalnu vjerodostojnost vezuju za zaštitu odnosa temeljenih na vladavini zakona i načelima slobodne trgovine.
Opcije koje su im dostupne često su više loše nego dobre. Oštro izrečena osuda možda vrijedi malo više od papira - ili tvita - na kojem je napisan. S druge strane, oružana intervencija riskira prolijevanje krvi a ne jamči uspjeh.
U nedostatku bolje opcije zapadne zemlje tada vide samo jednu mogućnost: sankcije.
"One su alternativa između riječi i rata", kaže John Smith, bivši najviši američki dužnosnik zadužen za sankcije, za DW. "Svaki predsjednik, demokrat ili republikanac, i svaki Kongres, pod vodstvom demokrata ili republikanaca, voli sankcije."
A onda je došao Donald Trump i sankcije su počele pljuštati, kako kaže Smith. Bilo je više od 500 odluka o sankcijama kada je Smith postao direktor Treasury Department's Office of Foreign Assets Control (OFAC), koji nadgleda većinu američkih sankcija. U trenutku kada je napuštao tu funkciju tri godine kasnije ta se brojka gotovo utrostručila, govore podaci koje je prikupio Centar za novu američku sigurnost.
Loše sankcije mogu imati štetne učinke
Trumpova opsjednutost sankcijama naglasila je dugotrajnu slabost u njihovom korištenju. Ako su loše definirane i loše strukturirane, mogu imati malo ili štetne učinke. Trumpova jednostrana kampanja "maksimalnog pritiska" protiv Irana prekinula je multilateralni nuklearni sporazum iz 2015. godine, kojim se prvi put pregovaralo o iranskom nuklearnom programu. Uvodeći sankcije bez jasnog cilja, Iran je imao malo poticaja za suradnju.
OFAC igra vodeću ulogu u procesu donošenja sankcija, te je ova agencija tako za sankcije ono što je vojska za sukobe: savjetujte predsjednika o tome koji ciljevi ima smisla i kakav bi mogao biti neuspjeh, a potom izvršava predsjednikove odluke.
Sankcije pokrivaju velik prostor vanjskih odnosa. Oni mogu ciljati na pojedince, gospodarske sektore ili, u svom najštrijem obliku, na cijelu zemlju ili područje.
Sankcije nisu samo ekonomske, iako su zamrzavanje imovine i komercijalne kazne pod nadzorom OFAC-a među najčešćima. Postoje i diplomatske sankcije, poput zabrane putovanja; političke poput bojkota i otuđenja; i one koje zabranjuju prodaju oružja ili ograničavaju pristup određenoj tehnologiji. I na carine se počelo gledati kao na vrstu sankcija, jer ih se Trump koristie kada je pokušao kazniti Kinu i Europsku uniju u trgovinskim sporovima.
Priroda sankcija koje mijenjaju oblik jedan je od razloga zašto procjena njihove učinkovitosti može biti vrlo teška. Poput rata, sankcije mogu uzrokovati neželjene posljedice, kolateralnu štetu, a oni koji su pogođeni sankcijama mogu reagirati nepredvidljivo ili se pokazati otpornijim nego što se očekivalo.
"Vrlo je komplicirano izazivati promjene i izvršiti utjecaja u željenom smjeru", kaže Sascha Lohmann, istraživač Njemačkog instituta za međunarodne i sigurnosne poslove (SWP), za DW. "Obično se zaboravi, da je ovakva vrsta socijalnog inženjeringa doista teška."
Današnji neuspjeh je sutrašnji uspjeh
Kuba je, na primjer, desetljećima bila pod pritiskom zbog američkih sankcija, ali Fidel Castro je umro bez da je došlo do promjene sistema. On je uspio ne samo zahvaljujući sovjetskom i kineskom pokroviteljstvu, već i njegovoj sposobnosti suzbijanja neslaganja s njegovom politikom okupljajući ljude oko ideje da Kuba, kao David, prkosi Americi kao Golijatu.
Sankcije često prati neizvjesnost: njihovim uvođenjem se pokušava nanijeti bol nekoj zemlji, ali ako se pogriješi, može se naštetiti širokim dijelovima društva i ojačati onoga protiv koga su sankcije usmjerene. To je ekonomski ekvivalent ubijanju civila tijekom bombardiranja terorističkih vođa, smatra Sascha Lohmann. "Mogli biste izbaciti rusku ekonosmiju iz ravnoteže za dva ili tri mjeseca određenim sankcijama, ali to je kao da kažete da je operacija bila uspješna, ali je pacijent mrtav", rekao je Lohmann.
To ne znači da sankcije nikada ne funkcioniraju, ali uspjeh je relativan. Samo sankcije vjerojatno neće poništiti rusku aneksiju Krima i agresiju na istoku Ukrajine, neće natjerati Aleksandra Lukašenka da oslobodi svoj pritisak u Bjelorusiji, niti će okončati kinesku represiju nad njenom ujgurskom muslimanskom manjinom. Ipak, one mogu biti linija koja sprječava onoga protiv koga su usmjerene da ide još dalje - ili druge da slijede njegov primjer, napominje Lohmann.
On je istovremeno uvjeren da su sankcije EU-a često više usmjerene na promicanje jedinstva između 27 država članica nego na promjenu ponašanja onoga protiv koga su usmjerene. Iz te se perspektive sankcije se mogu smatrati uspjehom. Demokratske vlade imaju dodatne pritiske izborne baze da djeluju ili postoji pritisak da se ponašaju kao da djeluju.
Američke sankcije protiv Sjevernog toka 2 također bi se mogle smatrati uspjehom - ne zbog neuspješnog zaustavljanja projekta, kao što je priznao predsjednik Joe Biden kada je nedavno odlučio da ne uvede dodatne, što bi moglo naštetiti saveznicima. No one su u izbornoj godini u Njemačkoj od naftovoda napravile političko pitanje. Njemački kritičari naftovoda su sada i u redovima konzervativne stranke kancelarke Angele Merkel i njezine vlade - oni strahuju da rizici pogoršanja odnosa sa SAD-om premašuju koristi od ruskog plina.
Problem percepcije
Problem sa sankcijama nije toliko u njima samima, već u tome kako se one percipiraju i primjenjuju. Za sankcije Ujedinjenih naroda ili one koordinirane s drugim zemljama često je može biti najteže dobiti podršku, ali su one u pravilu i najuspješnije.
"Sankcije su najbolje kada su multilateralne", kaže John Smith. Inače, onaj kome su uvedene sankcije može ih relativno lako izbjeći, pogotovo ako dvije strane imaju malo komercijalnih ili političkih veza koje sankcije pogađaju.
To je bila glavna zamjerka Trumpovih kritičara - bez pozitivnih poticaja i nedovoljno koordinirane. Da bi sankcije djelovale, one moraju biti dio šire strategije koja uključuje poticaje, poput diplomatske potpore ili financijske pomoći, kaže Smith. Ako je cilj promjena ponašanja, sankcionirane zemlje moraju vidjeti put koji ih tamo vodi.
"Ljudi koji misle da su sankcije lijek za sve svjetske probleme će biti razočarani", kaže Smith. Sankcije bi, kako on kaže, trebale biti sredstvo.
Drugim riječima, batom je moguće srušiti zid, ali to nije najbolji alat ako želimo objesiti sliku na zid.