هفتاد سال سازمان ملل؛ کارنامه‌ای کم فروغ
۱۳۹۴ تیر ۵, جمعه
داگ هامرشولد، دومین دبیرکل سازمان ملل، جمله معروفی دارد به این مضمون که «سازمان ملل قرار نیست جهانیان را به بهشت ببرد، فقط می‌خواهد مانع رفتنشان به جهنم بشود». ۷۰ سال پس از امضای منشور سازمان ملل که سنگ بنای ایجاد این سازمان شد، درباره همین ماموریت این نهاد و کارنامه‌ی آن کمتر می‌توان با قاطعیت نظری تاییدآمیز داد.
هفت دهه زمان کمی نیست و آن قدر بلند است که حتی ساختمان سازمان ملل که در اوایل کار آن ساخته شد هم، حالا جزو آثار تاریخی به شمار می‌آید و در فهرست آثار یونسکو ثبت است. در سال‌های اخیر بحث بر سر این بود که ساختمان را تعمیر کنند یا از نو بسازند. منتقدانی در پاسخ گفتند که کل سازمان ملل کارنامه‌اش بی‌فروغ و ناکاراست و می‌توان کلا خود این نهاد را زمین زد و برچید. ولی همه ارزیابی‌ها از کارنامه سازمان ملل تا این حد بدبینانه نیستند.
حفاظت نسل‌های بعد از یوغ جنگ و خشونت
هفتاد سال پیش (۲۶ ژوئن ۱۹۴۵) نمایندگان ۵۰ کشور در سانفرانسیسکو جمع شدند و امضای خود را پای منشور سازمان ملل گذاشتند. این منشور از ۲۴ اکتبر همان سال به مرحله اجرا درآمد و فعالیت عملی سازمان ملل شروع شد.
با توجه به جنایات و ویران‌گری‌های بی‌سابقه جنگ جهانی دوم سازمان نوبنیاد و هسته محوری آن، یعنی "شورای امنیت" قرار بود دورانی از حل صلح‌آمیز اختلافات و تنش‌ها میان کشورها و جوامع را رقم بزند و جنگ و خونریزی را تا حد ممکن از زندگی بشریت دور کند. شعار بنیان‌گذاران سازمان ملل این بود که «نسل‌های بعدی باید از یوغ جنگ و خونریزی رها باشند».
فعالیت نظری و اسنادی برای ساختن مبنایی جهت گسترش فعالیت سازمان ملل صرفا به منشور این سازمان محدود نماند. سال ۱۹۴۸ منشور حقوق بشر تهیه و تصویب شد؛ سال ۱۹۶۶ معاهده‌های مربوط به حقوق اجتماعی و مدنی از تصویب گذشتند و سال ۲۰۰۰ "اهداف توسعه هزاره" تدوین و تصویب شد که ناظر بر کاهش فاحش فقر، تقویت توسعه اجتماعی، حفظ محیط زیست و کاهش نابرابری‌های جنسیتی تا سال ۲۰۱۵ بود. و این‌ها همه تا حدودی سازمان ملل را از سلف آن یعنی "جامعه ملل" که بعد از جنگ جهانی اول تشکیل شد و کارنامه‌ای یک‌سره ناموفق به جا گذاشت متمایز می‌کند.
معضلات بیشتر، کارایی کمتر
با این همه، سازمان ملل در ۷۰ سال گذشته نتوانست از بروز ۲۶۰ جنگ و درگیری مرزی و منطقه‌ای جلوگیری کند. به خصوص در این سال‌ها نوعی از هرج و مرج گلوبال در مناسبات جهانی حاکم شده است و جنگ و آوارگی ابعادی به وسعت جهان گرفته است. برای مثال از سال گذشته (۲۰۱۴) تا کنون جنگ در اوکراین ۶ هزار کشته برجا گذاشته و صدها هزار نفر را آواره کرده است. جنگ سوریه هم وارد پنجمین سال خود شده با بیش از ۲۰۰ هزار کشته و میلیون‌ها آواره، گروه تروریستی "داعش" هم خلافت اسلامی به راه انداخته و منطقه را وارد فاز دیگری از جنایت و وحشی‌گری و آوارگی ساخته است. در یمن تنش سیاسی به جنگی منطقه‌ای راه برده و نقاطی مانند جنوب سودان هم از مناقشه مسلحانه در امان نبوده‌اند. همه این مناقشات و تخاصمات در کنار فقر و خشکسالی و سرکوب در نقاط دیگر، شمار آوارگان جهان را به ۶۰ میلیون نفر رسانده که از رقم آوارگان جنگ جهانی دوم هم فراتر است.
یکی از مشکلات عمده سازمان ملل این است که دارای ارتش و پلیس و میانجی‌گرانی از خود نیست و در این زمینه‌ها تام و تمام به اعضای عمدتا پرفدرت خود و تبعا منافع و دیدگاه‌های آنها وابسته است. به عبارتی، این سازمان از اعضایی تشکیل شده که بر خلاف نام این سازمان هر چه که باشند "متحد" نیستند. ۱۹۳ عضو این سازمان کشورهایی هستند با منافع وایدئولوژی‌های متفاوت. این اعضا، چه کوچک و چه بزرگ، در مجمع عمومی سازمان ملل همه دارای یک رای هستند، اما مشکل این است که مصوبات این مجمع تعهد‌آور نیستند و سازمان ملل اهرم‌هایی برای اجرای آنها ندارد.
هسته اصلی تصمیم‌گیری در سازمان ملل را شورای امنیت می‌سازد که از ۱۵ عضو آن ده تا "توریست" به حساب می‌آیند و هر دو سال جا به جا می‌شوند. ۵ عضو ثابت این شورا متاثر از فعل و انفعالات و توازن قوای پس از جنگ جهانی دوم دارای حق وتو هستند و با همین حق عملا سازمان ملل و تصمیمات آن را اغلب به تیول اراده و منویات خود بدل کرده‌اند.
امیدی که به بار ننشست
در دوران جنگ سرد، تصمیمات و کارایی، و در واقع در اغلب موارد، ناکارایی شورای امنیت تابعی از جنگ سرد و زورآزمایی میان دو ابرقدرت آن زمان یعنی اتحاد شوروی و آمریکا بود. سال ۱۹۸۹ دیوار برلین که فروریخت، بسیاری امیدوار شدند که سازمان ملل هم رهاشده از یوغ تخاصمات ایدئولوژیک و سیاسی دو ابرقدرت، کارایی بیشتری پیدا کند. این امید چندان به ثمر ننشست، چرا که تضاد منافع و دیدگاه‌ها در اشکال دیگری ادامه یافت. به خصوص ناکارایی سازمان ملل در ممانعت از قتل عام توتسی‌ها در رواندا در سال ۱۹۹۴یا رویکرد دولت جورج دبلیو بوش که به دلیل عدم حمایت شورای امنیت از جنگ آمریکا علیه عراق، سازمان ملل را بی‌اهمیت و فاقد صلاحیت خواند، اوج ناکارایی و بی‌اعتبارسازی سازمان ملل توسط اعضای ارشد آن را به نمایش گذاشتند.
ورای این رویکردها، پیچیده‌تر‌شدن اوضاع جهان و تحولات آن و افزایش بازیگران منطقه‌ای و بین‌المللی نیز بیش از پیش ناهمزمانی ساختار و کارکرد شورای امنیت را عیان ساخت.
در شورای امنیت نه از قاره آفریقا و نه از آمریکای لاتین نماینده‌ای حضور ندارد. در دهه‌های گذشته فعل و انفعالات اقتصادی و سیاسی در گستره جهان به برآمد قدرت‌های تازه‌ای انجامیده که آنها نیز مانند ژاپن و آلمان، به رغم آن که بعضا سهم عمده‌ای در تامین هزینه سازمان ملل دارند، همچنان در بیرون شورای امنیت ایستاده‌اند.
اصلاحاتی که روی کاغذ مانده‌اند
اینک۲۰ سالی می‌شود که بحث ابعاد و چگونگی اصلاحات در ساختار شورای امنیت و مکانیزم‌های تصمیم‌گیری آن کم و بیش موضوع روز بوده است. کمیسیونی که از سوی خود سازمان ملل و با ریاست مادلین آلبرایت، وزیر خارجه پیشین امریکا، در این زمینه مشغول به کار است، طرحی را پیش نهاد که قدرت عمل سازمان ملل را در امر تامین صلح، امنیت و عدالت در جهان افزایش می‌دهد. در این طرح هم حق وتو تا حدودی کم‌اثر شده است، هم با افزایش اعضای شورای امنیت تا ۲۴ عضو، مبانی مشروعیت تصمیمات آن تقویت می‌یابد و هم دبیرکل سازمان ملل از استقلال بیشتری برخوردار می‌شود.
کمیسیونی از "ریش سفیدان" که سال ۲۰۰۷ از سوی نلسون ماندلا ایجاد شد هم، مجموعه پیشنهادهایی را ارائه کرد که از جمله دوره دبیرکلی را به ۷ سال افزایش می‌دهد، ولی آن را به یک بار محدود می‌کند تا فرد انتخاب شده نگران انتخاب دوباره خود و تایید قدرت‌های عمده جهان در انتخاب مجدد نباشد. بنا بر این پیشنهادها انتخاب دبیرکل هم بر خلاف رویه کنونی، که بیشتر حاصل توافق پشت پرده قدرت‌های بزرگ است تا رای واقعی اعضای مجمع عمومی، شفاف‌تر و دموکراتیک‌تر می‌شود. در فعالیت‌های سازمان ملل نیز بیش از پیش اصول حقوق بشر و حقوق مدنی شهروندان جهان ملاک قرار می‌گیرد و حق وتو در تصمیم‌گیری در این زمینه‌ها محدود می‌شود.
به رغم پیشنهادهای مختلف، هم عدم آمادگی اعضای دائم "شورای امنیت" به قبول کاهش قدرت خویش وهم اختلاف در میان ۱۹۳ عضو سازمان ملل که در این یا آن مورد همچنان حق قدرت‌های بزرگ را زیاد می‌بینند یا به ساختار و ترکیب منطقه‌ای جدید شورای امنیت هم ایراد دارند سبب شده که کار پیشبرد اصلاحات در سازمان ملل با سکته توام باشد. این اصلاحات اگر در دستور کار مجمع عمومی قرار گیرند باید از سوی دو سوم اعضای آن (بیش از ۱۲۰ کشور) مورد تایید واقع شوند و همین تعداد کشور هم اصلاحات انجام‌شده را در مجالس ملی خود تایید کنند تا امکان اجرا بیابد. با توجه به اختلافات موجود، سازمان ملل هنوز تا رسیدن به این مرحله راه درازی در پیش دارد.
این امر باعث شده که بدبینی‌ها نسبت به سازمان ملل و ناکارایی آن پیوسته فزونتر شود. مخالفان اما به تامل و شکیبایی فرا می‌خوانند و استدلالشان این است که سازمان ملل اگر نبود در ۷ دهه گذشته جهان بیش از ۲۶۰ جنگ به خود می‌دید و حتی درگیری اتمی هم منتفی نبود. از نظر آنها اگر سازمان ملل با ضعف‌های اساسی‌اش همین حالا هم وجود نمی‌داشت هرج و مرج جاری دامنه‌ای به مراتب وسیع‌تر می‌داشت.
ولی این استدلال‌ها نافی این امر نیست که اگر اصلاحات سریعی در سازمان ملل صورت نگیرد، پیچیدگی منافع کشورها، اختلافات فزاینده قومی و مرزی، تحولات جوی، تروریسم و افراط‌گرایی، نقض حقوق بشر و اشاعه بیماری‌های واگیر بیش از پیش معضلاتی را در گستره بین‌المللی دامن می‌زنند که سازمان ملل کنونی در مقابله با آنها بیش از پیش ناتوان خواهد شد.