“Populismo constitucional” en Latinoamérica

"Las reformas constitucionales están de moda en Latinoamérica“, afirmaba hace poco el Dr. Detlef Nolte, director del Instituto de Estudios Latinoamericanos (ILAS) en Hamburgo, aludiendo no solamente al referéndum celebrado en Venezuela el 15 de febrero, mediante el cual se aprobó la enmienda de cinco artículos para permitir la reelección ilimitada del Presidente y otras autoridades, sino también a los plebiscitos que tuvieron lugar recientemente en Ecuador y Bolivia para consentir la redacción de dos nuevas Cartas Magnas.

En su análisis “Populismo y cambios constitucionales en Latinoamérica”, publicado por el German Institute of Global and Area Studies (GIGA) en febrero, Nolte da cuenta de 239 enmiendas y siete nuevas constituciones en la región desde 1990: Colombia (1991), Paraguay (1992), Perú (1993), Ecuador (1998 y 2008), Venezuela (1999) y Bolivia (2009). Las más recientes exhiben rasgos particulares, como la consolidación de los derechos de los pueblos indígenas y el énfasis en el carácter plurinacional de los Estados.

Las constituciones de Ecuador y Bolivia son, con sus más de 400 artículos, las más extensas de América Latina; ellas estipulan lineamientos específicos en materia de política económica y social, y contienen un gran número de promesas –entre ellas destaca el derecho a una “vida buena”– que, dependiendo del prisma con que se mire, pueden ser descritas como ambiciosas o, simplemente, difíciles de cumplir.

Latinoamérica vista desde Europa

“Una buena Constitución define las reglas del juego político y enuncia los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos; el resto de las cosas puede normarse a través de leyes ordinarias”, dice el autor del análisis. “Cuando se incorporan demasiados detalles en una Constitución, se entorpece la implementación de políticas gubernamentales, porque para efectuar una reforma legislativa, por pequeña que sea, hay que enmendar la Carta Magna. Ese es el caso de Brasil, cuya constitución ha sido modificada 63 veces desde 1988, y es el riesgo que corren ahora las de Ecuador y Bolivia”, señala Nolte.

Esta dinámica dice mucho de la institucionalidad democrática en Latinoamérica. Pero, si el discurso populista y nacionalista con que se promovió la redacción de una nueva Carta Magna en Ecuador es similar al empleado por ciertos partidos conservadores que participan legítimamente en la arena política europea; si la posibilidad de reelegir ilimitadamente a un jefe de Estado no es un invento venezolano sino una prerrogativa que tiene larga tradición en las democracias parlamentarias del Viejo Continente; si la reivindicación de los derechos de los indígenas en Bolivia reproduce políticas de inclusión social como las de la constitución sudafricana, que fue alabada por la comunidad internacional cuando entró en vigor: ¿Por qué se observan estos cambios en Latinoamérica con tanto recelo?

Mentes suspicaces

“Yo no niego que estas reformas puedan tener efectos positivos, pero debo admitir que las veo con escepticismo. Las Constituciones se vuelven cada vez más abarcadoras e incluyen cada vez más promesas, y uno sabe que el problema en Latinoamérica no es que escaseen las leyes sino que no se cumple con ellas”, aclara Nolte.

“Cuando en una Constitución se introducen ideologías políticas u ofrecimientos o expectativas demasiado específicas, ella misma se convierte en parte del debate político y deja de ser su árbitro”, lo secunda el politólogo Manuel Paulus, experto en Gobernabilidad Comparada de la Universidad de Rostock.

“Si la pregunta es: ‘¿Qué tiene de malo que tengan lugar enmiendas constitucionales en Latinoamérica?', yo debo responder que no veo ningún problema en ello; todos los países tienen derecho a hacer uso de ese instrumento. Pero si la pregunta es: ‘¿Por qué en los círculos académicos se observan con tanta cautela las reformas que han tenido lugar últimamente en Venezuela, Bolivia y Ecuador?', la respuesta es distinta”, advierte el Dr. Jorge Gordin, investigador miembro del ILAS especializado en política del Cono Sur y de los países del área andina.

“Los especialistas que analizan empíricamente y de manera constante lo que ocurre en la región parten de la presunción de que el Estado de derecho y las instituciones políticas son más débiles en los países latinoamericanos, y, en consecuencia, los niveles de corrupción, nepotismo y abuso de poder son mayores. De ahí el prurito de la academia”, agrega Gordin.

Nuevas tendencias excluyentes

“Estas reformas son expresión y producto de nuevas constelaciones políticas en Latinoamérica. El peligro que yo percibo en ellas es que exacerban la centralización del poder y fortalecen la figura del presidente en una región cuyos mandatarios, de por sí, ya tienen mucho poder concentrado en sus manos”, dice Manuel Paulus.

Por otro lado, aunque celebra el reconocimiento de las minorías étnicas como uno de los cambios políticos más importantes en la región, el investigador de la Universidad de Rostock hace una salvedad: “Por fin se han tomado en cuenta los intereses de grupos sociales que hasta ahora se hallaban excluidos; lo malo es que se haya hecho sacrificando el debate democrático. El sector de la población que ha generado un nuevo movimiento ciudadano y aprobado las reformas constitucionales mencionadas no dialoga ni busca el equilibrio de fuerzas con la oposición, sino que se muestra adverso a ello. Con eso lo que se logra es estimular el enfrentamiento social”.

Lea en la segunda parte: "Poderes, promesas y participación directa"

Poderes, promesas y participación directa

Los presidentes de Venezuela, Ecuador y Bolivia se han esmerado seguramente en que la redacción de las nuevas Cartas Magnas estuvieran a tono con sus promesas de luchar efectivamente contra la corrupción administrativa e instaurar una democracia realmente participativa. Por ejemplo, las nuevas constituciones de Venezuela y Ecuador crearon la figura del Poder Ciudadano, integrado por instituciones que velan por la aplicación del principio de legalidad en todas las esferas del Estado. Y la boliviana establece, entre otras cosas, que los jueces serán elegidos directamente por el pueblo.

“El Poder Ciudadano podría ayudar a que la política sea más transparente, pero igualmente puede terminar convirtiéndose en un recurso de control en manos de los jefes de Estado para restarle poder al Parlamento”, opina Nolte. “El hecho de que los jueces puedan ser elegidos directamente por el pueblo boliviano también podría ser una medida positiva, si prevalecen los criterios profesionales en la elección, porque lo que había antes era una clase de juristas fosilizados en sus cargos. No obstante, cabe preguntarse si los ciudadanos están en capacidad de decidir quién es un buen o un mal juez. Existe el peligro de que se estimule el populismo judicial, es decir, que resulte electo el candidato a juez que más cosas promete, sin considerar que uno u otro partido político pudiera estar apoyando su candidatura tras bastidores”, añade el director del ILAS.

El peligro de la manipulación política

“Uno de los grandes debates que inspiró el concepto de democracia en la Grecia antigua giraba en torno a si la participación directa de los individuos en las decisiones que atañen a sus destinos es buena o mala para ellos, considerando que siempre existe la posibilidad de que se los manipule”, explica Gordin. “El sistema de representación política es, por definición, una forma de democracia indirecta y quienes la avalan ven en ella una manera de evitar que las emociones populares sean manipuladas por personas con mayores recursos económicos, políticos y carismáticos para alcanzar determinadas instancias del poder público. Hoy día, el dilema sigue siendo el mismo”.

El investigador del ILAS señala que la validez del plebiscito como instrumento de participación política suele ser cuestionada apuntando a la facilidad con que se puede manipular la decisión de los ciudadanos con grados de instrucción muy bajos. Verdadero o no, según este axioma: si los niveles de desarrollo económico y educacional son más bajos en América Latina que en la Unión Europea, el potencial de manipulación que subyace en un plebiscito celebrado en Latinoamérica es mayor.

“Empíricamente hablando, la situación es más complicada”, aclara Gordin. “Hasta hace pocos años, los indicadores de desarrollo humano de la Organización de las Naciones Unidas revelaban que el problema del analfabetismo era más grave en España que en Argentina. Entonces, ¿dónde se podía manipular más fácilmente a la gente, en Sevilla o en la provincia argentina de Santa Fe? Esa es una pregunta para los analistas de la política comparada”.

El ímpetu regionalista

Un buen número de latinoamericanos está convencido de que los destinos de sus naciones siguen estando signados por los intereses financieros de consorcios e instituciones extranjeras; de que las malas condiciones sociales, políticas y económicas de sus países son secuelas de un proceso de colonización que no ha cesado; de que por muchos años los partidos tradicionales hicieron poco para proteger la soberanía de las naciones en la región, en el sentido más amplio del término – desde la efectiva salvaguarda de las riquezas de los suelos hasta la enfática condena de la intervención de las grandes potencias en la política regional, pasando por la educación de sus pueblos, la erradicación de la pobreza y del racismo.

Aunque este factor no explica del todo la cantidad de reformas constitucionales que han tenido lugar en Latinoamérica desde hace varios años, es posible que esta convicción haya favorecido a los presidentes Hugo Chávez, Rafael Correa y Evo Morales a la hora de llevar a cabo la modificación de la Carta Magna en Venezuela, Ecuador y Bolivia, respectivamente.

Magna panacea

Aunque el análisis de Nolte recoge argumentos de especialistas según los cuales una nueva Constitución puede actuar como instrumento de concientización y movilización social, inspirándole confianza a la población circunstancialmente –sobre todo cuando se ha perdido la fe en la participación política–, el director del ILAS desestima por completo la noción de la Carta Magna como panacea: “Cuando la ola neoliberal azotó a Latinoamérica en los años ochenta, se hizo lo que se quiso en la región atendiendo o no a las Constituciones y reinterpretando lo que estaba escrito en ellas. Esa percepción que se tiene de la Constitución como el escudo que protege a la nación contra todo lo malo es un poco ingenua; la Constitución es un documento que está muy cargado simbólicamente”.

Nolte agrega, para cerrar: “También los políticos suelen hablar de la necesidad de reformar la Constitución como si los problemas fueran a solucionarse solos cuando ella entre en vigencia y ese pensamiento mágico genera una falsa expectativa en la población. En Ecuador estrenaron una Constitución en 1998 y ahora, apenas diez años después, han vuelto a aprobar una Carta Magna totalmente nueva”.

Autor: Evan Romero-Castillo

Editor: Pablo Kummetz